第八节 如何正确使用公文文种

一、文种的含义

在公文的写作和处理中，将性质和用途相同的公文归并为同一种，对每一种公文都规定了一个固定的名称，这就是文种的名称，即公文种类，简称文种。文种是公文必不可少的组成部分，所有的公文都必须正确标明文种。

二、正确标明文种的作用

1.能否正确标明文种以及选用文种，事关党政机关公文的严肃性、权威性和规范性的问题。

2.为公文的撰写提供方便。《党政机关公文处理工作条例》对每一类公文文种的含义、适用范围、基本属性和特征以及各文种之间的相互关系，都作出了明确规定。我们在写作公文时，要严格按照《党政机关公文处理工作条例》中的规定和要求去正确选择、标示文种，就能了解该文种写作的基本要求和规范，有利于提高写作效率和质量。如果不这么做，就很有可能会错误地使用公文。

3.为公文处理提供方便。根据相关规定和惯例，不同的文种有不同的处理方式。收发文机关处理公文的有关部门和相关人员，根据文种的名称就可以作出相应的处理。比如说请示属于办件，要及时交给有关领导和有关部门进行审批、办理，而报告则属于阅件，通常并不需要作出答复，只需要交给有关人员传阅就行了。

三、选择文种的依据

1.依据国家法律法规的规定和要求正确选用文种。《党政机关公文处理条例》是法规性文件，对国家各级党政机关的公文处理工作具有很强的指导性和普遍的约束力。我们在起草公文时要选择恰当的、规范的文种，绝对不能随意使用《党政机关公文处理条例》规定以外的文种，如答复、建议、纲要、总结、要点、计划、方案等。

2.要根据发文机关的职能权限正确选用文种。从《党政机关公文处理工作条例》所列出的15个文种的适用范围可以看出，具体选用哪一种文种行文是有条件的，要求必须与发文机关的地位和权限相符合，千万不能乱用，更不可以超越自身的职权。有一些文种对使用者的权限有明确的规定，如果作者不具备规定的法定权限，则不能使用这些文种。比如说公告虽然属于告知性的名称，但是这个“公”字却包含代表党和国家的意思，也只有党和国家才有资格使用它，而现实生活中那些让人眼花缭乱的“征订公告”“招生公告”“开业公告”等，它们的作者或是发文单位，如报社、杂志社、学校、商店等是没有权力代表国家发布“公告”的。

3.要依据行文隶属关系或是业务指导关系正确选用文种。一个机关在发文时具体使用什么文种是由其所处的组织系统决定的，在其所处的组织系统内又由相互之间的隶属关系或是业务指导关系及其职权范围所决定。行文关系决定着行文方向，行文方向又决定着对文种的选择和使用。前文我们曾经讲过，根据不同的党政机关之间的隶属关系，可以将公文分为三种类型，即上行文、下行文、平行文。通常只有当发文机关是主要受文者的所属上级机关单位时，才能选用具有规定性、领导指导性、公布性的下行文种，例如通知、意见、决定、决议、通报等文种；当发文机关是主要受文者的所属下级机关单位时，才能选取呈报性的上行文种，比如说一个地方党委拟行文请求批准事项，主送机关必须是有隶属关系的上级党的机关，才应该使用上行文的请示；当发文机关与主要受文者是平级或是不相隶属关系时，只能选用商洽性的平行文种，主要是函。

4.根据行文目的、行文要求去正确选用文种。简单来说，就是要在同类的公文种类中，选取最有利于表达和实现行文目的、行文要求的文种。具体来说，行文目的是向上级机关汇报工作的，比如说按中央的要求，地方党委、政府每一年都要向上一级党委、政府汇报计生工作、党风廉政建设的情况，这时应选用报告；行文目的是请求上级机关给予指示、帮助与支持的，应选用请示；行文的目的是就某一重要问题提出见解和处理办法的，应选用意见；行政机关向同级的人大常委会行文的目的是审议通过人事任免案的，就应该选用议案。

5.按照不同的层级正确选用文种。有一些文种的适用范围虽然并没有明确规定由哪一级机关使用，但是仍然存在一个使用层级的问题。比如说公报的种类有联合公报、会议公报、环境公报、统计公报等。联合公报的内容反映的是两个国家的外交事宜，层级比较高；会议公报的发布机关属于党的全国代表大会及其中央委员会，规格高，党的其他机关和组织都不宜使用这个文种；环境公报、统计公报等通常由国家或是省（区、市）的相关职能部门发布，层级也比较高。

6.按照文种的适用对象正确选用文种。公文文种，既有党政机关通用的，也有属于各自专用的。《党政机关公文处理工作条例》中所列的15个公文文种，其中通用的文种有10个：通报、报告、通知、意见、公报、决定、纪要、函、批复、请示；党的机关通常不使用命令（令）、公告、通告、议案这4个文种；行政机关一般不使用决议这个文种。

7.按照公文内容的差异正确选用文种。党政机关在拟制公文选择文种时，通常会出现好像这个文种也可以那个文种也行的现象。比如说公布会议作出的有关某一重要事项的决策时，是该用决定还是决议呢？我们都知道，决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或是撤销下级机关不适当的决定事项，而决议适用于会议讨论通过的重大决策事项。那么，在这样的情况下，就需要我们进行综合分析，慎重选用，要从公文内容上进行分析判断，如果公文的内容集中、直接、具体，针对性较强并且带有指导性，则应该选用决定行文；如果公文的内容涉及面比较广泛、全面，是全方位并带有指导性的，就应选用决议行文。

8.按照约定俗成的文种使用习惯、做法来选用文种。如果有的时候应用以上几点依据和要求还是不能最后确定使用哪个文种，就应该按照以往约定俗成的文种使用习惯、做法来选用文种。比如说，某党政机关拟表彰某些集体和个人时，《党政机关公文处理工作条例》规定中的决定、通报、命令（令）这3个文种都可以用于表彰、嘉奖，具体应选用哪个文种呢？在这样的情况下，应该根据表彰对象的性质、种类、级别、公示范围以及社会影响度等因素去考量，同时还要结合长期以来本机关、本系统、本单位使用文种的习惯，恰当地选用相应的文种。比如说，在全国范围内表彰劳动模范，通常都会选用决定这个文种；而省（区、市）党委办公厅系统表彰业务工作先进单位和工作者时，长期以来都是使用通报这个文种。

四、正确区分一些容易混淆的文种

公文中有的文种之间既有一些相似之处，又有不同之处；既有联系，又存在区别，使用的时候很容易混淆。是否能够正确选用文种，直接关系到了公文的质量和表达效果以及公文处理的方便与否。下面，我们就来简单了解一下那些容易混淆的文种：

（一）公告与通告。公告与通告都是周知性公文，其内容都不会涉及什么秘密，都要对外公开发布，通常是通过电视播出或是进行广播，有的时候也会登报、张贴，在写法上也相似，但是它们也有明显的区别。

1.作用不同。公告所强调的是法定权威性，其周知事项通常具有较强的法律效力或是行政效力，除了法定机关或是级别较高的行政机关外，基层行政机关和企事业单位是不能用公告行文的。规定性通告具有一定的规定性，所涉及的事项往往要求一定范围内的机关、单位、群众遵守或是办理，对受文者具有一定约束力；而周知性通告只具有告知性、知晓性的作用。我们要特别注意不要滥用公告。

2.发文机关不同。公告是由较高级别的国家党政机关、人大机关以及法律法规指定机关制发。规定性通告则多由政府机关或是机关单位领导机构发布，而周知性通告则任何行政机关、团体、单位都可以发布。

3.发送对象不同。公告向国内外有关方面、法定有关方面发布，通告则向一定范围内的机关单位和相关人员发布。

4.内容的适用范围不同。这是两个文种主要的区别，公告用于向国内外宣布重要事项，公布某些法定专门事项，通告则用于向一定范围内公布应当遵守或是周知的事项。

需要注意的是，在公文实践中依然存在着把“公告”当“通告”用的现象，如下例：

××市工商行政管理局公告

根据国家工商行政管理局第86号令《广告经营资格检查办法》的规定，我局决定自××××年××月××日至××××年××月××日对我市的广告经营单位进行资格检查。请各广告经营单位在10月31日前持资格材料到注册管辖地工商行政管理局（分局）接受广告经营资格检查。10月31日后仍未报送广告经营资格检查材料的，依照《广告经营资格检查办法》的规定处理。

××市工商行政管理局

××××年××月××日

上面的这则“公告”不管是从其使用者的地位或是从内容来看，都应该以使用“通告”为宜。现实生活中，有很多人将“公告”误认为是“公而告之”的意思，但是实际上，“公告”的“公”字是有着特殊的政治含义的，其与“公文”的“公”意义是相同的，在某种意义上专指党和国家。所以，一般中下级党政机关或是地方行政主管部门发布需要周知和应当遵守的事项时，应该使用“通告”，而不能使用“公告”。

（二）决定与决议。它们都是带有规范、制约、指挥或是指导作用的指挥性公文，在写法、性质上都存在很多相似之处。从写法上来看，它们通常都不在正文前写主送机关，而是在文尾的抄送栏标明“主送”或是“分送”单位。其正文都由行文依据、行文事项和结语三部分构成，都可以视内容多寡写成篇段合一式、多段式、总分条文式和分部式结构。可是它们又存在着以下区别：

1.发文机关不同。决议只能由党政机关通过会议发布，不能以机关、单位的名义发布；而决定就不一样了，各级领导机关以及机关、单位领导机构都可以制发决定。正是因为这样，决议已经不再列为国家行政机关常用公文了。

2.作用不同。决定都带有指令性，能起到领导、指导作用，而决议则能够起到多种作用：有的带有指令性；有的带有说理性，是对有关人和事作出评价的，如《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》；有的则带有号召性，如《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》：有的则带有批准性，如党代会、人代会对各种工作报告所作的决议。

3.发文过程不同。决定可以经会议讨论通过，也可以由领导机关或是机关单位领导审定签发。而决议的成文程序则要更加严格一些，必须经全体会议或是代表大会如党代会、人代会、职代会、会员代表大会讨论通过才能生效。

4.涉及内容不同。决定的内容大多为对某一方面、某一领域的重大行动以及重要事项所作出的安排，因此它可以细分为部署性决定、事项决定和表彰处分决定。而决议的内容则多是某系统、某单位、某组织带有全局性、原则性的重要决策事项，它可以细分为部署指挥性决议、批准性决议和专门问题决议。

5.写作格式上签注和落款不同。决议都在标题下面加括号签注通过决议的会议名称和通过日期，正文后不再另标落款了。而凡是会议通过的决定，也同决议一样签注；由领导人签发的决定，则在正文后写明发文机关和成文日期。

（三）请示与函（请求批准函）。这里所说的函专指用于向有关主管部门请求批准的函，请示和请求批准函都可以用于请求批准，但是在使用的时候有着严格的区别。

1.内容范围不同。请示既可以用于请求批准，又可以用于请求指示。函则主要用于请求批准涉及主管业务部门职权范围内的事项。

2.类型不同。请示是上行文，函则是平行文。

3.主送机关不同。请示是向存在指导、领导关系的上级机关行文，而函则是向同一系统平行的和不相隶属的业务主管机关行文。

4.受文机关复文的方式不同。请示的受文机关以批复表明自己是否批准或作出指示。函的受文机关则只能用函（审批函）表明自己是否批准或作出答复。

在公文实践中也存在着拿“请示”当“函”用，也就是应该用“函”申请批准的时候却错误地使用了“请示”的情况，请看以下例子：

××市科委关于追加农业科研基金的请示

××市财政局：

为了做好我市“菜篮子工程”的建设，2011年市财政局拨给我们农业科研基金80000元人民币，使我们的研究工作得以顺利开展，并取得了关键性的成果。现在研究工作进入了后期的试验阶段，但经费已经用完。经测算，后期经费缺口20000元人民币。为使研究工作顺利完成，并把优良品种尽快投产，使我市“菜篮子工程”建设好，满足全市居民生活需要，盼能满足我们的要求。

以上，请批准。

××市科委

××××年××月××日

上面所提到的这个“请示”是很奇怪的，因为市科委与市财政局是平级单位，它们之间并不是上下级领导关系，也不存在上下级的业务指导关系，因此根本就不存在要“请示”的问题。但是，为什么会出现这样的情况呢？可能存在三个方面的原因：一是发文机关不清楚平行机关之间并不是上下级领导与被领导的关系；二是发文机关对这两个文种的使用规范掌握不准；三是发文机关明知道这样做不对，但是仍然不得已而为之，因为这样做有利于申请的事项开“绿灯”。其实在日常行文中，的确有不少申请事项因为使用了函而被收文单位退回的现象，而且只要是改用了“请示”，那么该申请事项就会马上获得对方的“恩准”。

（四）请示与报告。它们都是上行文，但是经常被混淆使用，比如说把“报告”当“请示”用。我们知道报告是向上级汇报工作，反映情况时所用的文种。可是在实际工作中，我们经常会看到一种合并使用的文种，如《关于××××的请示报告》。实际上它根本不是报告，而是请示。由于发文机关在“请示”的后面又加了“报告”两个字，结果就将一个独立的请示文种变成了报告，拿着“报告”当“请示”用，这就给公文正式文种的使用造成了混乱。

而且在“请示”后面加“报告”，不仅是文种错误使用的问题，重要的是它还给上级机关受文后的处理造成了一定的困难。按照行文的规则，上级机关对报告通常不做批示，更不需要批复，可是这类行文骨子里却是请示，是要求上级机关作出批复的，这种行为往往会给领导机关的工作造成不必要的误会和矛盾。

因此，我们只有认真了解、掌握两者之间的区别，才能对它们进行正确使用，两者之间的区别如下：

1.呈报的时间不同。请示要事前行文，报告则通常在事后或是工作进行过程中行文。

2.主送机关不同。请示通常只写一个主送机关，而且一般需要逐级上报。报告有时候可以有多个主送机关，比如说情况紧急，需要上级领导机关尽快知道的灾情、疫情等。

3.行文的目的、作用不同。请示的目的是请求上级批准、指示，需要上级作出批复，重在呈请。报告则重在向上级汇报工作、反映情况，一般不需要上级答复，重在呈报。

4.涉及的内容不同。请示用于向上级机关请求指示、批准，凡是下级机关、单位无权、无力解决以及按照规定需要经上级机关批准、认定的问题，都可以写为请示。而报告则用于向上级机关汇报工作、反映情况、答复询问等。

5.受文机关的处理方式不同。请示都属于办件，收文机关必须及时处理，作出明确回答，限时批复。报告则均属阅件，收文机关对其不做答复。

6.写作的侧重点不同。它们虽然都要汇报、陈述情况，但是报告的重点就在于汇报工作情况，在报告中不能夹带请示事项。这一点在《党政机关公文处理工作条例》中有明确规定。而请示中陈述情况只是作为请示原因，就算是反映情况所占的篇幅再大，其重点仍然是请示事项。

正是因为存在上述区别，所以绝对不能把向上级请求指示、批准的请示写成报告，当然也不能写成请示报告。

（五）规划与计划。规划和计划都属于计划类文种，但是在具体使用上还是有区别的。规划是时间较长、范围较广、内容比较概括的长远计划，通常是对工作的方向、目标提出提纲式、原则性的计划。

而计划则可以用于各种场合、各种情况。可是从时间角度来区分，年度内常用计划；从机关单位的层级进行区分，基层单位常用计划。其内容则更为具体，通常包括目标任务（具体做什么）、工作措施（要怎么做）、步骤时间（什么时候做）、督促检查（检查计划的具体执行情况）。

（六）批复与函（审批函）。这里所说的函是指专门用于有关主管部门发出的审批函。具体来说，批复和审批函都可以用在审批有关事项上，但是实际使用时有以下的区别：

1.主送机关不同。批复是向存在领导、指导关系的下级机关、单位行文；而函则是向同一系统内的平行的和不相隶属的机关、单位行文。

2.类型不同。函是平行文，批复是下行文。

3.内容范围不同。函主要用于审批涉及业务主管部门职权范围内的事项，而批复则既可以用于作出批准，又可用于作出指示。

（七）法规、规章与管理规章（规章制度）的区别。尽管法规、规章与管理规章在写作上有一些共同点，但它们其实是外部结构相似而性质极不相同的两类公文，具体来说，它们主要有以下区别：

1.发文机关的限定范围不同。法规不是任何机关、团体、单位都可以制发的，它的制发机关有着严格的限定。按照相关规定，行政法规中是由国务院来制定的；地方性法规是由省、自治区、直辖市的人代会及其常务委员会、较大的市（如省会、自治区首府、经济特区所在地的市和计划单列市）的人代会及其常务委员会制定；民族自治地方的人代会则可以制定自治条例和单行条例。

行政规章的制发机关也是有限定性的，国务院各部委、中国人民银行（央行）、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以制定部门规章；省、自治区、直辖市和较大市的人民政府，可以制定地方政府规章。

而管理规章的制发机关则非常宽泛，所有的机关、单位、团体都可以制定。

2.效用不同。法规是具有法律效力的法律文书，违反法规就是违法行为；规章同样也具有法律效力。而管理规章是行政文书，具有纪律效力、行政效力或是组织效力，违反规章制度就是违纪行为。

3.文种不同。法规规定用条例、规定、办法等文种，其中条例只能作为法规，当然党内文件中的条例是例外的。行政规章则通常用规定、办法。可以作为管理规章的文种则是比较多的，如规定、办法、守则、规则、章程、细则、准则、规程、制度、公约等。

4.制发程序不同。法规有着法律规定的严格的立法程序：行政法规需要经国务院相关部门报请立项、国务院组织起草、国务院法制机构进行审查、国务院常务会议审议或是由国务院总理进行审批，然后再由国务院总理签署国务院令发布。地方性法规的预案提出、审议和表决程序，则要严格按照《组织法》《立法法》以及相关规定执行；省、自治区、直辖市的人代会及其常务委员会制定和颁布地方法规，须上报全国人代会常务委员会和国务院备案；较大的市制定地方法规、民族自治地方制定自治条例和单行条例，都需要上报省、自治区的人代会常务委员会批准后施行，并由省、自治区人大常委会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

行政规章则应该按照《组织法》《立法法》《规章制定程序条例》《法规规章备案条例》等有关规定，经立项、起草、审查后决定并公布、上报备案。其中部门规章则应当经部务会议或是委员会会议决定，地方政府规章应该经政府常务会议或是全体会议决定。

管理规章则只需要经相应的党政机关、单位、团体领导审批，又或是经有关会议通过就可以发布施行了。

【延伸阅读】

目前在文种使用上存在诸多问题，突出表现在以下几个方面：

1.文种作为公文的标题。比如说将函、通知（一般是开会通知或是会议通知）、报告、请示等作为公文标题，违背法规中有关标题拟制的原则要求。

2.缺少文种。一是公文没有标题；二是公文标题三要素不全，有的公文标题只有事由这一个要素。

3.使用非法定文种。不选用法规中所规定的文种，而去使用要点、总结、方案、计划、安排、纲要、建议、规划、答复等文种。

4.文种重叠。比如说前文提到的请示报告以及意见报告、请示函等，又比如说转发通知类公文，因为转发环节较多，所以经常会出现“通知的通知的通知”。

5.生造文种。比如说情况报告、总结报告、任免通知、申请报告、汇报等，有的甚至还把批转、转发也拿来当作文种使用。