调查与研究
独立公正的审判与合法合理的沟通
}blc}——建立跨行政区划管辖行政公益诉讼司法联络机制的思考
}blc}秦卫民
2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。最高人民检察院、最高人民法院也相继就推行公益诉讼试点工作中有关事项出台了实施办法。北京、内蒙古、甘肃等13个地区被确定为公益诉讼试点改革省份。兰州铁路运输法院作为跨行政区划集中行政案件改革试点法院，依法受理兰州、定西、白银三市21个县区检察院提起的行政公益诉讼案件。通过一段时间的试点，与检察机关存在认识分歧，与当地政府、人大等有关机关联络协调不畅的问题逐渐显现出来。针对存在的问题，本文结合目前跨行政区划管辖行政公益诉讼案件的审理现状进行探讨，从跨行政区划管辖行政公益诉讼的价值判断进行分析，提出在确保法院中立审判的前提下，建立跨行政区划法院与相关检察机关、当地政府、人大建立联络机制的设想，从而有效维护社会公共利益不受损害，确保行政公益诉讼目的的实现。
一、现状审视：跨行政区划管辖行政公益诉讼案件审理现状及存在的问题
截至2017年4月，甘肃省检察机关共摸排发现公益诉讼案件线索308件，其中行政公益诉讼案件线索288件，履行诉前程序案件247件。行政机关整改137件，整改率达64.3%。提起公益诉讼的案件53件，宣判11件，检察机关均胜诉，诉讼请求得到了支持。自2016年1月至2017年3月底，兰州铁路运输法院共受理跨行政区划管辖范围内检察机关提起的行政公益诉讼14案件，已经判决1件，移送1件，检察机关撤诉1件。
从受理的行政公益诉讼来看，检察机关均做了大量的前期工作，通过检察机关的诉前程序，多数行政机关及时纠正了违法行为，试点工作取得了一定的效果。检法两院就行政公益诉讼案件的审理和裁判也达成了一定的共识，但因跨行政区划集中管辖法院与当地检察院、当地政府、当地人大之间在联络协调方面存在一定障碍，致使行政公益诉讼案件的审理中存在许多问题，主要表现在以下几个方面：
1.与检察机关法律认识存在分歧，导致试点工作各地法院做法各异
公益诉讼尚处于试点阶段，无可参考的现成经验，各地均在尝试摸索阶段，且最高人民检察院和最高人民法院在各自的实施办法中对相关程序并未明确统一，因此，各地试点检察院和法院在具体司法实践中也存在一定的分歧。比较突出的问题有：检察官出庭提起公益诉讼是否需要检察机关出具授权委托书？法院可否向提起行政公益诉讼的检察院发送传票？行政公益诉讼的举证责任如何分配？是否适用现行《行政诉讼法》关于举证责任分配的规则和规定？检察机关认为人民法院对行政公益诉讼一审判决有错误的，以什么方式启动二审？是用上诉方式还是抗诉方式？二审时，是由原检察机关派员出庭，还是由二审法院对应的人民检察院即原检察机关的上一级检察机关派员出庭？这些程序性问题，归根结底，来源于对检察机关在行政公益诉讼中诉讼地位的不同认知。不同的角色定位，将决定检察机关在诉讼中具有的不同称谓，享有不同的诉讼权利义务，适用不同的程序规则。[1]由于在法律认识方面存在的分歧，导致行政公益诉讼试点工作开展中，各地法院的做法也不一致。
2.与行政机关联络机制缺失，导致行政机关对法院的公正性心存疑虑
实质化解行政争议是行政诉讼的目的之一。在行政诉讼中法院与行政机关的协调沟通是实质化解行政争议的必经程序。跨行政区划集中管辖目的是排除地方政府干预，确保行政案件独立公正地审理。跨行政区划集中管辖行政案件使司法机关和行政机关不再有地域上的重合，虽然跨行政区划集中管辖摆脱了当地行政机关的干预，防止了因协调不成造成的久拖不决。但由于集中管辖法院对当地风土人情、社区民意、村规民约知之甚少，息诉维稳难度相对较大。同时，集中管辖法院与被告行政机关相对陌生，双方对案件持谨慎态度，心存顾虑，缺乏协调沟通的基础。法院在办理案件过程中，基于对当地行政机关的熟悉程度和交通不便等因素，与行政机关的沟通协调必然会减少，从而不利于实质化解行政争议。同时，在行政公益诉讼案件中，因作为司法机关的检察院作为公益诉讼人的特殊身份，导致行政机关在行政公益诉讼中面临许多压力。有的行政机关可能会产生检法两院联合对付行政机关的错误认识，从而对人民法院能否公正审理产生怀疑。
3.与当地人大沟通协调不畅，导致权力机关对行政执法行为的监督缺位
跨行政区划集中管辖行政案件后，集中管辖法院与所管辖地区人大不存在隶属关系，没有向当地人大及其常委会汇报工作的法律义务，导致当地人大无法及时、全面掌握行政案件审判工作的具体情况，不能有效监督行政机关的行政行为。同级人大作为当地的权力机关，对本行政区域内的行政执法和行政审判工作享有监督权。由于跨行政区划集中管辖试点工作的开展，致使当地人大无权对当地行政审判工作进行监督，进而不能及时掌握行政执法是否存在违法和不当等情形，从而不能对当地的行政执法活动进行有效监督。行政公益诉讼案件涉及社会公众的切身利益，社会关注度极高，牵涉的利益面广，权力机关的法律监督更不能缺位。跨行政区划集中管辖行政案件虽然解决了案件管辖主客场的问题，但是由于跨行政区划集中管辖法院与管辖地人大之间的这种特殊关系，势必造成当地人大对于行政公益诉讼的监督职能无法发挥。同时，当地人大对于当地政府在行政公益诉讼中的行为也无法及时掌握并进行法律监督，造成法律监督的缺位。
二、制度考量：跨行政区划管辖行政公益诉讼案件司法联络制度的必要性
（一）跨行政区划法院管辖行政公益诉讼案件的价值判断
1.跨行政区划管辖行政公益诉讼是排除“地方保护”的客观需要
检察机关提起行政公益诉讼相对传统诉讼制度而言，属于“官告官”，目的是通过公权力来约束公权力的实施，规范行政权的运行。从检察院提起行政公益诉讼的制度设计来看，人民检察院发现公益诉讼案件线索后，需要对相关事实进行审查，审查终结后区分不同情况作出三种决定，分别是终结审查、提出检察建议、提起行政公益诉讼。因此，提起行政公益诉讼是检察院经过调查和提出检察建议等诉前程序后，行政机关仍拒不纠正违法行为或者不履行法定职责时所采取的措施。从现实情况来看，行政公益诉讼往往与当地政府的某些地方政策息息相关。有的地方党政部门为了追求短期的利益和政绩，作出以牺牲当地生态环境和其他社会公共利益为代价的行政决策，并要求当地各部门必须全力配合。有的当地党委、政府也会以维护当地经济发展为由，要求当地司法机关突破法律底线，对不当的行政决策予以支持。因此，当当地党委政府的决策损害到国家和社会公共利益时，即便当地检察机关通过提出检察建议的方式要求行政机关予以纠正，行政机关未必能够采纳检察机关的建议。在检察机关的检察建议未被行政机关采纳的情况下，即便检察机关以公益诉讼人的身份向当地法院提起公益诉讼，当地法院同样也会受到来自当地党委政府的各种压力，无法超脱、公正地审理此类案件。跨行政区划集中管辖行政案件改革试点工作的初衷就是要改变行政案件“主客场”的问题，通过管辖制度的改革，让司法机关摆脱当地党委和行政机关的各种压力和干预。因此，让跨行政区划法院管辖行政公益诉讼案件是司法机关摆脱“地方保护”的客观需要。
2.跨行政区划管辖行政公益诉讼案件是发挥集中管辖法院“特种兵”作用的客观需要
行政公益诉讼具有不同于普通行政诉讼案件的特殊之处，就是检察机关作为公益诉讼人提起公益诉讼代表的是国家和社会的公共利益，且因利益涉及面广，社会影响较大，属于特殊类型的案件。十八届四中全会提出，要探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。建立与行政区划适当分离的管辖制度，目的就是排除地方保护和行政干预。习近平总书记在四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，要构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。最高人民法院于2015年6月16日授权兰州铁路运输法院作为首批在省自治区层面开展跨行政区划集中管辖行政案件的改革试点法院之一。铁路法院作为省法院的直属法院，具有区别于地方法院的特殊管理体系，在人财物方面与地方党委政府没有隶属关系，属于法院系统的“特种兵”。由跨行政区划集中管辖法院集中管理行政公益诉讼这类特殊案件，有利于铁路法院充分发挥其“特种兵”的优势，更加独立公正地作出司法裁判。
3.跨行政区划集中管辖行政公益诉讼案件是维护司法公正树立司法权威的客观需要
与传统诉讼制度相比，行政公益诉讼通过诉讼的方式对行政权力进行更加有效的监督，从而预防危害国家和社会公共利益的行政违法行为发生，这种预防效果是其他诉讼制度所不具有的[2]。对于此类案件的审理，社会关注度比较高，人民群众极其关切，人民法院要综合考虑各种社会因素，客观公正的作出裁判。近年来，有的法院因对个案把握不严格，引起社会舆论的负面炒作，不仅让人民群众对司法公正产生怀疑，也对司法权威造成冲击。跨行政区划法院经过一年多的改革试点，在摆脱地方干预、公正司法方面取得了明显的成效，人民群众和社会各界对跨行政区划集中管辖行政案件改革试点工作给予了高度评价。跨行政区划法院的公正性也赢得了社会各界的一致认同。因此，行政公益诉讼统一由跨行政区划法院集中管辖，有利于排除社会公众对法院能否公正审判的怀疑，通过跨行政区划法院的公正审理，树立司法权威。
（二）建立跨行政区划管辖行政公益诉讼司法联络机制的必要性
1.建立司法联络机制是助推法治政府建设的需要
党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中明确提出，到2020年要基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。在法治政府建设目标的实现过程中，人民法院的司法监督和协调交流对提高行政机关执法水平发挥着不可或缺的作用。只有建立司法与行政相互协调沟通的长效联络机制，才能实现行政审判与行政执法的良性互动。一方面通过行政诉讼中对行政机关行政行为的合法性审查，发挥司法的引导、示范、评价和规制功能，将司法监督转换为促进行政机关依法行政的压力和动力。另一方面通过搭建行政机关与司法机关的交流平台，以发布司法白皮书、定期通报行政审判情况、及时发出司法建议等方式，督促行政机关提高依法行政水平。因此，建立司法联络机制既是法院发挥司法监督职能的需要，也是助推法治政府建设的客观需求。
2.建立司法联络机制是实质化解行政纠纷的需要
司法的有限性决定了法院如果机械地按照法律作出判决往往不能最终解决纠纷争议。实质解决行政争议是新修订的行政诉讼法规定的立法目的之一，近年来，最高人民法院从保障公平正义、维护社会稳定的角度特别强调要着眼于实质性解决行政争议。[3]人民法院如果不强调行政争议的实质性解决，简单地按法律条文一判了之，就会在司法供给与社会需求间形成尖锐的冲突和矛盾。在普通行政争议中，行政机关处于强势地位，相对人希望通过法院介入来有效保护自己的权利。但在检察机关提起的行政公益诉讼中，人民法院面对的一方当事人是代表国家和社会公共利益的“公益诉讼人”，另一方当事人是作出代表公权力作出行政行为的行政机关。如何调处这种“官告官”的行政纠纷，考验的是人民法院的司法智慧。因此，建立司法联络制度，在司法审查过程中，通过集中管辖法院与公益诉讼人和当地行政机关的有效沟通协调，充分发挥司法和行政两个方面的积极性，促进行政机关切实整改违法行为，既能取得良好的社会效果，又可以确保国家和社会公共利益得到有效维护。
3.建立司法联络机制是实现公益诉讼目的的需要
公益诉讼的目的是监督行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益不受侵害。人民法院在审理检察机关提起的行政公益诉讼案件时，不仅要加强与诉讼双方的协调沟通，更重要的是加强与当地党委、人大的联络协调，确保行政公益诉讼目的的实现。当地人大作为当地辖区内的权力机关，有权对行政机关的执法行为进行监督，当地党委作为当地重要政策的决策部门和领导部门，在行政行为的作出以及行政判决的履行方面发挥着举足轻重的作用。如果人民法院简单的作出撤销、确认违法或者责令履行的判决，但不注重与当地党委、人大的协调沟通，势必无法达到行政判决的实际效果。同时，如果行政判决不注重执行的可行性，不但公益诉讼的终极目的无法实现，反而会对司法权威造成冲击。
三、路径探索：建立行政公益诉讼跨行政区划管辖司法联络机制的设想
1.建立与当地检察机关的联络机制以统一法律认识
由于检法两院在法律认识方面存在的诸多分歧，这些问题是检法两院针对行政公益诉讼的法律适用所面临的共性问题。解决这些共性问题，需要最高人民法院和最高人民检察院尽快统一认识，共同作出司法解释，从司法机关最高层面为各地检察院和法院开展行政公益诉讼试点工作提供法律依据。而作为跨行政区划集中管辖法院，在解决法律适用中存在的共性问题的基础上，还要结合跨行政区划管辖行政案件的实际情况，建立跨行政区划法院与当地检察机关的联络机制，通过与当地检察院之间的个案沟通，确定交流的原则、内容、尺度来统一认识，化解分歧，确保试点工作的顺利开展。
首先，要准确把握检察机关在行政公益诉讼中的法律地位。从十八届四中全会决定和说明看，授权检察机关提起行政公益诉讼，主要是基于我国检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位而作出，尤其是诉前程序的设置，凸显了公益诉讼的纠错目的，起诉资格可以理解为实现监督目的而设置的最后的保障手段，似乎并没有明确赋予检察机关公益代表人的角色定位。因此，检察机关提起行政公益诉讼与公民、法人和其他组织基于自己的主观权利提起行政诉讼具有本质的不同。现行的《行政诉讼法》的诉讼规则并不能不加区分地直接套用到公益诉讼中，检察机关也不能直接等同于原告来对待。[4]因此，检察机关作为公益诉讼人提起行政公益诉讼既要遵循行政诉讼的一般规定，又要区别于普通的行政诉讼原告。
其次，要准确把握与检察机关联络沟通的范围。行政公益诉讼是行政诉讼，但又区别于普通行政诉讼。人民法院在审理检察机关提起的行政公益诉讼案件时，面对的是检察机关和行政机关，两方当事人均为国家公权机关。因此，跨行政区划集中管辖法院在与当地检察院进行沟通时应当把握基本的法律原则，确保人民法院的中立地位。在沟通范围的把握上，应当仅限于对法律规定不明确的程序性问题和法律适用问题进行沟通，确定个案中有关诉讼程序的把握。对于行政公益诉讼中涉及的诉讼请求和事实问题原则上不得进行沟通，但可参照行政诉讼法的规定，依法向公益诉讼人释明相应的法律后果。
最后，要坚持从顶层设计解决问题的原则，及时推广沟通达成的共识。在实践中遇到法律适用和诉讼程序中的分歧，跨行政区划集中管辖法院要积极与当地检察机关进行沟通。在达成共识以后，要及时通过会议纪要和规范性文件等形式抄送其他有关检察机关参照实施，避免不同检察机关因同一问题与法院进行重复沟通。对于双方协商不能达成共识的问题，要及时报送各自上级法院和检察院作进一步的协调沟通。
2.建立与当地政府的联络机制以促进法治政府建设
促进法治政府建设是行政诉讼的目的之一，跨行政区划集中法院要建立与当地政府的联络机制，通过司法监督，就行政机关履职情况进行沟通和了解，全面掌握行政公益诉讼案件的背景和基本事实，有针对性地提出司法建议，力求从源头上减少行政违法行为，促进法治政府建设，保护国家和社会公共利益不受侵害。
首先，要加强与行政机关的良性互动和沟通，打消行政机关的思想顾虑。在判决生效后从法律层面提出行政机关依法履职的建议，督促积极履行生效判决。在行政公益诉讼中，行政机关一方面要接受检察机关提起行政公益诉讼的司法审查，另一方面也会受到来自社会舆论的各种压力，对于人民法院能否公正审理产生怀疑。人民法院要加强与行政机关的良性沟通，通过依法释明，积极协调，减少行政机关的疑虑，促进行政机关积极纠正违法行为，正确履职。
其次，要建立与当地政府之间的协调机制，从源头上减少违法行为的发生。一要完善行政审判联席会议制度。集中管辖法院要加强与行政机关的沟通协调，定期组织行政机关针对行政执法、行政复议和行政审判中存在的疑难问题以及其他有关问题进行研究，推进行政审判与行政执法的良性互动。二要健全行政争议预防协调化解机制。集中管辖法院应当与当地行政机关及时沟通协调，通过事前预防、事中化解、事后规范，从源泉头上预防和消除影响社会稳定的隐患，特别是涉及群体性、与民生息息相关的行政案件，要借助联络机制，最大限度地通过协调化解行政争议，通过司法建议进一步规范行政执法行为，实现法律效果和社会效果的统一。三要推进落实行政机关负责人出庭应诉制度。通过落实《行政诉讼法》关于行政机关负责人出庭应诉的法律义务，增强行政机关负责人依法行政的意识和能力，解决人民群众“告官不见官”的问题。通过行政机关负责人出庭应诉，来促进案件的协调解决，督促行政执法人员规范行政执法行为，努力从源头上预防和减少行政争议的发生。[5]四要完善信息交流与共享机制。集中管辖法院与当地行政机关之间要加强信息交流，实现资源共享。必要时，可采取联合或单独召开新闻发布会等方式，将有关信息向社会公众予以公布。
最后，要积极与当地党委联络沟通，充分发挥党委统领全局的政治优势，从法律层面为当地党委决策提出建议，对行政审判中发现的行政执法存在的普遍性问题、可能引起群体性事件和影响社会稳定的行政管理问题以及其他需要改进或注意的共性事项及时进行沟通协调。借助当地党委，督促当地行政机关认真对待法院提出的司法建议，及时向法院回复司法建议的落实情况，对照本部门行政执法实际，切实整改。
3.建立与当地人大的联络机制以确保公益诉讼目的的实现
当地人大作为权力机关，有权对本辖区内的行政执法行为进行监督。跨行政区划集中管辖法院要建立与当地人大的联络机制，定期通报行政公益诉讼案件审理情况，充分发挥同级人大对行政机关的监督作用，通过人大对个案的及时监督，保护国家和社会公共利益不受侵害。
首先，要对当地行政公益诉讼案件的受理情况进行定期通报。一方面要对受理行政公益诉讼案件的数量进行通报。另一方面要对受理案件的类型进行通报。通过定期通报，使当地人大能够及时掌握检察机关正对行政机关可能损害国家和社会公共利益提起公益诉讼的基本情况，归纳总结行政机关在决策和执法中存在的主要问题，从而有针对性地提出相关建议，进行有效监督。其次，要对当地行政机关负责人出庭应诉履行法律职责情况进行通报。行政诉讼法对行政机关负责人出庭应诉做出了强制性规定，目的就是解决群众“告官不见官”的问题。行政机关负责人出庭应诉不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。公益诉讼涉及国家和社会公共利益，社会各界高度关注，行政机关负责人应当按照行政诉讼法的要求出庭应诉。作为跨行政区划集中管辖法院应向当地人大对行政机关负责人出庭应诉情况进行通报，进一步提高行政机关出庭应诉率，进一步增强行政机关负责人依法行政的意识，促进行政机关依法行政。
最后，要对行政公益诉讼案件审理和判决情况进行通报。行政公益诉讼案件主要有两种情形，一种是行政机关怠于行使职权，另一种是行政机关违法行使职权对国家和社会公共利益造成了损害。通过向当地人大通报行政公益诉讼案件的判决情况，可以让当地人大及时掌握行政机关在处理国家和社会公共利益以及依法行政方面存在的主要问题。当地人大通过行使其权力监督的职能，督促当地行政机关提高思想认识、及时纠正错误，促进行政机关依法行政，督促行政机关及时履行法院的生效判决，从而有效保护国家和社会公共利益不受侵害，确保行政公益诉讼目的的实现。
}blr}（作者单位：兰州铁路运输中级法院）