第四条 【商务活动的线上线下平等】

国家平等对待线上线下商务活动，促进线上线下融合发展，各级人民政府和有关部门不得采取歧视性的政策措施，不得滥用行政权力排除、限制市场竞争。

条文主旨

本条是关于线上线下平等原则的规定。

条文释义

尽管电子商务活动与一般线下传统商务活动在商业模式等方面存在较大区别，但其根本区别在于交易手段的不同，在经营领域等方面并不具有显著差别，二者均属于市场经营活动，都应遵守市场经营的一般规范。同时，随着互联网时代的到来，电子商务活动与线下一般商务活动相互依存、相互促进，对整个市场的运行和发展都起到重要作用，均不可偏废。因此本条规定国家应平等对待线上线下活动，促进线上线下融合发展，禁止采取歧视性的政策措施，禁止滥用行政权力排除、限制市场竞争。

“国家平等对待线上线下商务活动”是指国家在法律和具体政策上保障线上线下主体地位平等、平等参与市场竞争、公平进行商事活动。首先，线上线下主体之间的法律地位是平等的，平等地享有权利、履行义务、承担责任，国家对合法的商务活动予以平等的保护，任何一方在受到侵害时都应平等地适用法律，获得平等的法律救济。其次，平等并不等于完全等同，而是指线上线下经营主体参与商事活动的机会和起点是公平的。国家保障所有线上线下主体都有公平参与市场竞争的机会，提供公平的待遇和市场竞争机会，营造公开、公平、公正的市场环境。

“促进线上线下商务活动融合发展”是指国家在法律和政策上支持建立适应融合发展的标准规范、竞争规则，以促进线上线下商务活动优势互补，促进线上线下商务活动共同发展。近年来，线上商务活动的发展对线下传统商业模式造成了巨大的冲击，线下传统商务活动面临一定的困境。事实上，线上线下商务活动均有其各自的优势，线下商务具有服务好、体验佳等优势，线上商务具有中间环节少、便捷、快速、信息数据多等优势。因此，通过线上线下商务的融合，可以充分提高资源配置的效率和水平。根据《国务院办公厅关于推动实体零售创新转型的意见》（国办发〔2016〕78号），国家将建立适应融合发展的标准规范、竞争规则，引导实体零售企业逐步提高信息化水平，将线下物流、服务、体验等优势与线上商流、资金流、信息流融合，拓展智能化、网络化的全渠道布局。鼓励线上线下优势企业通过战略合作、交叉持股、并购重组等多种形式整合市场资源，培育线上线下融合发展的新型市场主体。建立社会化、市场化的数据应用机制，鼓励电子商务平台向实体零售企业有条件地开放数据资源，提高资源配置效率和经营决策水平。该份文件虽然仅指零售业，但服务业等商业领域也同样适用，国家通过法律和政策促进线上线下活动的融合是未来商务活动发展的方向和趋势。

“各级人民政府和有关部门不得采取歧视性的政策措施”是指对线上线下任何一方不得采取歧视性政策，线下商务活动应当遵守的相关规范，线上商务活动也应同样遵守，反之亦然。歧视是指没有合理理由的不平等对待，如果政府对线上或线下经营主体一方给予税收、劳动、行政许可等方面的歧视待遇，会使得其中一方获得法律或政策上的竞争优势，如果这种竞争优势明显而长期存在，可能会导致实体经济与电子商务经济发展的不均衡甚至是畸形，不利于整个市场持续稳定运行和发展，因此，该条明确规定应当平等对待线上线下活动，不得采取歧视性政策。

“不得滥用行政权力排除、限制市场竞争”是指国家禁止各级政府和有关部门滥用行政权力破坏市场竞争机制。该原则实际上来自经济法尤其是《反不正当竞争法》《反垄断法》中禁止滥用行政权力、排除限制竞争的基本原理，而本条则规定了在电子商务领域线上线下商务活动之间的公平竞争机制，体现出《电子商务法》跨部门法的特点，为保护电子商务领域的公平竞争提供了法律依据。该条对滥用行政权力排除、限制市场竞争作出原则性规定，但参考《反垄断法》第五章的相关规定及经济法的一般原理可知，滥用行政权力排除、限制竞争的行为有多种表现形式。从行为手段来看，既可能通过具体行政行为滥用行政权力排除、限制竞争，也包括针对不特定对象的抽象行政行为，即制定含有排除、限制竞争内容的政策文件；从涉及内容来看，既包括在税收方面的优惠，也包括在市场准入和经营领域方面设置不同门槛，还包括在产品质量检验、认证等方面制定不同标准等多种表现方式。因此，只要没有正当、必要的理由，且在实质上产生或造成了排除、限制竞争后果的行为即可认定为属于该条所禁止的行为。

相关原理

一、经济法上的行政性垄断原理

（一）行政性垄断的概念和危害

根据《反垄断法》第8条^[8]的规定，所谓行政性垄断，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除、限制竞争的行为。行政垄断具有鲜明的强制性，是以行政权力为后盾，借助行政权力的权威不正当地干预特定市场上企业间的竞争。^[9]

行政性垄断是一种比经济性垄断危害更广泛、更持久、更严重地排除和限制竞争的行为。^[10]对企业而言，行政性垄断通过具有强制性的行政权力实行差别待遇等手段，直接阻碍企业之间的自由和公平竞争，损害企业的竞争利益；对于消费者而言，行政性垄断破坏了正常优胜劣汰的市场竞争机制，可能损害消费者的正常选择权和长远利益；对于市场经济而言，行政性垄断将部门或地区的利益置于整体利益之上，将该不同地区和不同部门隔离开来，阻碍全国统一市场的形成。此外，行政性垄断的泛滥可能导致政府权力寻租空间的扩张，容易滋生腐败等现象。因此，我国《反垄断法》明确禁止行政性垄断。

（二）行政性垄断的类型

根据《反垄断法》第五章的规定，行政垄断包括下列垄断行为的类型：

1.强制限定交易。《反垄断法》第32条规定：禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。现实中，强制限定交易的行为主要表现为限定单位和个人只能经营购买本辖区内或者是行政机关挂靠企业、行政机关关系户、指定单位等提供的商品和服务。

2.地区封锁。《反垄断法》第33条规定了地区封锁行为的类型：（1）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；（2）对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市；（3）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；（4）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；（5）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。

3.排斥或者限制外地经营者参加招标投标的行为。《反垄断法》第34条规定了排斥或者限制外地经营者参加招标投标行为的主要表现形式有：（1）设定歧视性的资质要求，即对外地经营者设定高于本地经营者资质方面的要求。（2）设定歧视性的评审标准。在投标评审时，对外地经营者的评审标准高于或严于本地经营者，由此得出的招标结果自然也不公平。^[11]（3）不依法发布招投标信息。有效、及时地向所有潜在投标人发布信息，是投标人能够公平参与投标的前提。《招标投标法》第16条规定：招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。

4.排斥或限制外地经营者在本地投资或设立分支机构的行为。经营者在外地进行投资或设立分支机构，一般是为了获取原材料、相对廉价的劳动力或者占领某地区的商品和服务，实现对当地市场的分享和控制。^[12]通常情况下，当地政府会积极招商引资，欢迎外来投资者。但由于地方保护主义或者小团体利益等原因，有些地方行政机关会阻挠外地经营者在本地的投资经营行为。常见的手段既包括直接通过与投资无关的资质要求、税费、烦琐程序等限制外地经营者，也包括通过行政程序、贷款支持、税费优惠等给予本地经营者特别优惠，从而间接限制外地经营者。

5.强制经营者从事垄断行为。《反垄断法》第36条规定：禁止公权力机关利用行政权力强制经营者从事法律所禁止的垄断行为。现实中，部分行政机关为了达到某些目的，利用自己在市场管理方面的行政权力，强制经营者达成垄断协议、滥用市场支配地位或使经营者集中，干扰企业自主经营权，损害正常的市场竞争秩序。

6.从事排除、限制竞争的抽象行政行为。《反垄断法》第37条规定：禁止行政机关滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。与上述行政垄断行为不同的是，本条规定所禁止的是一种抽象性行政行为，即行政机关在行政管理中，针对不特定的人和事制定普遍适用的规范性文件的活动。由于抽象性行政行为是针对不特定的经营者和经营活动，其效力具有普遍性，同时，根据《行政诉讼法》第53条的规定，规章以上（含规章）的规定不包含在行政诉讼附带性审查的范围之内，因此其危害更大，影响更广，故《反垄断法》明确禁止。

（三）行政性垄断的法律责任

行政性垄断属于违反法律的行为，行为人应当承担相应的法律责任。根据《反垄断法》第51条第1款的规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。经营者还可以根据《行政诉讼法》第12条的规定对滥用行政权力、实施行政性垄断行为的行政机关提起行政诉讼。

二、经济法上的公平竞争原理

市场经济通过发挥竞争规律的作用对市场主体优胜劣汰，促进资源的合理配置和经济结构的优化，这是实现经济健康、有序发展的必然条件。然而由于市场主体的逐利性，现实中部分经营者采取虚假、欺诈或者其他违反商业道德的手段追求私利，破坏市场竞争秩序，损害竞争者、消费者、社会的合法利益。因此，我国将公平竞争的原则贯穿于竞争法、产业政策法、金融法等各法律规范中。

公平竞争的基本内涵主要表现在两方面：一是平等竞争，二是自由竞争和正当竞争。所谓平等竞争，旨在强调保证各市场竞争主体机会平等，站在同一个起跑线上，同时各经营者享有平等的法律地位，任何经营者不得享有特权否则必然扰乱市场竞争秩序。所谓自由竞争和正当竞争，旨在强调竞争的自愿、合理、适度和适当。经济法主要通过两方面的作用来实现这种目的：一方面是消极反对和禁止，即通过反对垄断和限制竞争，恢复和维护充分的自由竞争；通过反对不正当竞争，以使竞争合理、正当和适度。另一方面是积极引导和促进，即国家宏观调控政策和措施的决策、设计和实施，必须从有利于自由、正当竞争出发。^[13]比如，《电子商务法》中的电子商务促进法律条款，是“国家有意识地培育并扶持相对弱势的竞争主体，壮大其经济实力，以维持竞争主体的多元化，确保竞争的自由和正当”^[14]。

相关立法与规定

1.《反不正当竞争法》

第3条第1款 各级人民政府应当采取措施，制止不正当竞争行为，为公平竞争创造良好的环境和条件。

2.《反垄断法》

第32条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。

第33条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通：

（一）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；

（二）对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；

（三）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；

（四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；

（五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。

第34条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。

第35条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

第36条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为。

第37条 行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

3.《行政诉讼法》

第12条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

……

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

……