第十一条　【土地登记发证制度】

农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权;其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

条文注释

土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记，分为初始土地登记和变更土地登记。本条规定的是土地的初始登记制度，又称土地总登记，指土地登记机关在一定时间内，对辖区全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记。其中，对国有土地或集体土地的使用情况进行登记的，由正在使用土地的单位或个人申请登记;对集体土地的所有权情况进行登记的，则由该土地的经营管理主体申请登记。

案例10　政府违法颁发土地使用权证应被撤销(〔2008〕沈行终字第107号)

案例11　梁某与佛山市顺德区人民政府等土地行政确认纠纷(广东省佛山市中级人民法院〔2005〕佛中法行终字第217号)

2003年10月15日姚千户屯村村委会持有权的审批机关作出的动迁改造审批文件向被告苏家屯区政府申请土地登记。2003年10月20日被告向姚千户屯村村委会颁发了集体土地使用证，确定使用面积为5540平方米，用途为商业住宅用地。原告曹某等诉称，在被告向姚千户屯村村委会颁发土地使用证之前曹某等12个原告已分别取得了争议土地的宅基地使用证，此证至今仍未撤销。被告将土地使用证发给了没有取得土地证的合法资格的姚千户屯村村委会，原告请求法院撤销被告颁发的集体土地使用证，并赔偿原告的经济损失。被告沈阳市苏家屯区政府辩称，姚千户屯村村委会系集体经济组织，是土地的所有者，原告系姚千户屯村村委会的成员，通过回迁安置后仍然可以取得土地使用权，原告对补偿安置标准有异议，拒绝签订拆迁补偿协议，影响了拆迁进程。被告为姚千户屯村村委会发证时，原告的房屋已被拆迁完毕。原告可通过签订拆迁补偿协议的方式获得相应补偿或者安置，被告的发证行为并没有给原告造成任何损失。被告请求维持其依法颁发国有土地使用权证的行为。

法院认为，被告作为县级人民政府，有核发集体土地使用证的职权。根据有关法律，依法收回土地使用权，致使土地所有权、使用权或者他项权利终止的，土地所有者、使用者或他项权利者在土地权利终止后十五日内，持合同或者有关证明资料向土地管理部门申请注销登记;逾期不申请注销登记的，土地管理部门依法直接办理注销登记手续，并将注销登记结果通知当事人及有关部门。被告为姚千户屯村村委会颁发集体土地使用证之前，应先由土地管理部门将原土地使用人的土地证注销登记，而被告未履行上述程序，导致了其颁发的集体土地使用证与应注销的原土地使用证并存的后果，违反了法定程序。原告未能提供被告的颁证行为给其造成损失的证据，法院对其赔偿请求不予支持。法院判决确认被告于2003年10月23日为姚千户屯村村委会颁发集体土地使用证的行为违法。

农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。本案被告沈阳市苏家屯区人民政府有核发集体土地使用权证的职权，但是其在向姚千户屯村村委会颁发集体土地使用权证前，未依法将原土地使用人的土地证注销登记，该颁证行为违反了法定程序，被人民法院确认为违法。

原告梁某诉称，2003年4月3日，佛山市顺德区规划国土局与佛山市某房产公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于容桂小黄圃外环路以北的196475．52平方米土地出让给佛山市某房产公司。被告佛山市顺德区人民政府为佛山市某房产公司颁发了《国有土地使用证》。被告在佛山市某房产公司提交材料不齐全的情况下制作《国有土地使用证》，违反了法定程序，该地块的使用权人应为容桂小黄圃居委会，不应为佛山市某房产公司。原告请求法院撤销被告颁发的《国有土地使用证》。被告佛山市顺德区人民政府辩称，争议土地已依法转为建设用地。被告依法向佛山市某房产公司颁发了《国有土地使用证》，请求维持被告作出的颁发《国有土地使用证》的行为。

法院认为，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。被告作为县级人民政府，有权行使登记造册，核发证书，确认使用权的职权。原告主张被告在佛山市顺德区某房产发展公司提交材料不齐全的情况下制作《国有土地使用证》，属违反法定程序。经调查，被告是在佛山市某房产公司于2003年8月15日补齐了所需材料后才于2003年8 月16日颁发《国有土地使用证》的，由于具体行政行为应以相对人知晓才生效，因此，被告预先制作好《国有土地使用证》的行为，不足以影响该具体行政行为的合法性。原告还主张该地块的使用权人应为容桂小黄圃居委会，不应为佛山市顺德区某房产公司。经调查，被告是按市规划国土部门审批意见，向佛山市某房产公司颁发《国有土地使用证》的，原告的该项主张没有事实和法律依据，也应不予支持。法院判决被告作出的《国有土地使用权证》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。本案被告佛山市顺德区人民政府对佛山市某房产公司依法使用的土地进行登记造册，颁发《国有土地使用权证》的行为合法，得到法院支持。

相关案例索引

1.冯某与佛山市人民政府等土地行政确认纠纷(〔2005〕佛中法行终字第223号)本案要点:

县级以上人民政府有权对依法使用国有土地的个人或者单位行使登记造册，核发证书，确认使用权的职权。

2.宁波市鄞州南光印花织品厂诉宁波市鄞州光达不锈钢有限公司返还土地使用权案(宁波市中级人民法院〔2007〕甬民一再字第14号)

本案要点:

因借用名义进行土地权属登记的事实确实存在，导致土地证记载的权利人与真实权利人不一致的，法院可以否定不动产登记簿的记载，认定名义权利人并非不动产的真正权利人。

●相关规定

《物权法》第19、139条;《土地管理实施条例》第3－5条、《土地登记办法》第三、四章;《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》、《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》