引言
行政争议[1]作为社会纠纷的一种，是任何一个国家的政府在社会管理和公共服务过程中都不可能回避的问题。只要有行政权的行使，就会有行政争议的存在。随着社会的发展，政府的职能不断膨胀，行政权已经渗透到社会生活的各个角落，公民“从摇篮到坟墓”都避免不了与行政权打交道。行政权行使广度和深度的扩展导致行政争议数量的增加，而公民与国家关系的复杂多样，也使得行政争议日趋多样和复杂，如何公平、公正、高效地解决行政争议，成为世界各国面临的共同课题。面对纷繁复杂的行政争议，不同的国家根据自身的国情选择了不同的行政争议解决途径。在众多的行政争议解决途径中，英国的行政裁判所制度以其公正高效脱颖而出，成为许多国家和地区借鉴的模本。
“公正中立”、“专业性强”、“程序简便”、“使用便捷”、“成本低廉”成为当今英国行政裁判所的代名词。
行政裁判所作为英国司法体系的一员，既独立于行政机关，又独立于法院，拥有了公正解决行政争议的中立地位;行政裁判所的组成人员由司法任命委员会(Judicial Appointment Commission)推荐，女王或者大法官大臣(Lord Chancellor)[2]任命，排除了行政权的影响，确保了审判人员的无偏私。
争议解决的专业性是行政裁判所的优势所在：行政裁判所的法官可以运用自身掌握的专业知识对案件进行裁判;行政裁判所参加案件审理的人员除了精通法律的裁判官以外，还吸纳了大量掌握专业知识和丰富经验的非法律人员;同时专家证人(expert witness)和顾问(assessor)的使用也有利于行政裁判所更好的理解案情，从而确保决定的专业性和权威性。
程序简便是行政裁判所的另一优势，但简便并不意味着简单或者没有程序，恰恰相反，行政裁判所程序的简便是公正基础上的简便。公开听证、辩论参与、说明理由是行政裁判所程序规则设定所遵循的基本原则，在确保公正的前提下对适用于法院的冗长复杂的司法程序进行简化，以提高听证的效率。
使用方便是行政裁判所追求的重要目标之一，里盖特委员会明确提出“行政裁判所是为使用者而生”的理念：“始终不要忘记，行政裁判所是为使用者而不是其他目的而存在的。如果对于行政裁判所的使用者来说，裁判所没有尽到它们的责任，或者没有让使用者在案件准备或者展示过程中得到应有的帮助，那么即使裁判所发展的再完善也没有任何意义。”[3]为了方便使用者，行政裁判所建立了统一的体系，合并了裁判所的种类;通过各种途径和渠道为当事人使用裁判所提供便利条件，随时接受当事人有关案件的咨询;事先告知和送达听证的相关信息或材料，确保双方当事人能够在信息对等的前提下参加案件听证。
拥有了较高的专业性、简便的程序、便利的使用，行政裁判所行政争议解决的时间大大缩短，效率也得到提高，很多案件经过一两个小时的听证就能当场得到解决，法院旷日持久的审判在行政裁判所争议解决过程中很少出现。
行政裁判所在解决行政争议的同时也解决部分公民与公民之间的争议。如，就业裁判所(Employment Tribunal)解决雇员与雇主之间有关工作的争议，居民财产裁判所(Residential Property Tribunal)解决房东和租客之间有关房租的争议。
行政裁判所也为当事人不服裁判所的决定提供了充分的救济途径。当事人如果对行政裁判所的决定不服，既可以要求裁判所对自身的决定进行重新审查，又可以向上级裁判所或者是法院提出上诉申请，也可以通过申请司法审查来实现救济。
然而，在普通法系的英国，行政裁判所的产生却是20世纪以后的事情，在此之前，普通法院是英国公民与行政机关之间争议的唯一法定解决机构。行政裁判所能够取得今天的成就与其一百多年来的不断发展和完善密不可分。
百闻不如一见，2011年11月4日，笔者有幸到英国就业上诉裁判所(Employment Appeal Tribunal)旁听了一次案件听证的全过程，亲身体验了这一便捷高效的行政争议解决机制。
英国就业上诉裁判所主要受理当事人不服就业裁判所决定的上诉案件。而就业裁判所是英国典型的解决平等主体之间争议的司法裁判机构，每年受理超过20万件的雇员和雇主之间的就业争议案件，占全部行政裁判所系统受理案件总量的近四分之一，属于英国三大行政裁判所之一。[4]
在英国，行政裁判所对案件的审理以公开听证为原则，不公开听证为例外，绝大部分案件都允许公众旁听，并且为方便公众旁听规定了一系列制度，案件审理的相关信息也全部在互联网上公开。
笔者事先在就业上诉裁判所的官方网站上查询到了本次案件听证的时间和地点。英格兰和威尔士地区共用一个就业上诉裁判所，位于伦敦市中心泰晤士河畔维多利亚堤岸58号，在著名的Temple(英国司法机构的聚集地)附近。笔者根据网上通知的建议，提前半小时到达就业上诉裁判所，本以为如此高级别的审判机构会有醒目的大门、庄严的建筑、严格的安保，但到达之后，这些传统司法机关给人的印象都不见了踪影。就业上诉裁判所的办公场所只是一座三层的维多利亚式公寓建筑，与众多的公寓和写字楼并排，如果不是门口的标牌很难将其与其他建筑进行区别，不像法院，会让人一眼就能识别。
就业上诉裁判所听证的旁听程序十分简单，对旁听人没有限制，而且也不需要预约。就业上诉裁判所入口处有一个小的接待室，内有工作人员为公众服务，只要告知工作人员你要旁听的案件和所在法庭[5]，工作人员就会引导你到相应的法庭，并没有身份验证和安检程序。同时为了方便当事人休息和等候，裁判所为每个法庭都准备了单独的等候室(Waiting Room)，等候室会在听证前半小时向当事人和旁听者开放，如果原被告双方不愿意共用一个等候室，工作人员还可以为双方单独安排等候室以避免相互干扰。
等候室内有舒适的座椅和饮水设备，有利于减轻当事人出庭前的压力，同时还摆放有很多介绍听证程序和注意事项的免费手册，也有利于当事人更好地了解听证的过程。笔者在等候室等待期间，上诉人和被上诉人陆续到达，双方都聘请了律师担任其代理人。开庭前5分钟，工作人员带领大家进入案件听证的一号法庭(就业上诉裁判所共有6个法庭)。
进入法庭内部，发现行政裁判所的法庭和普通法院的法庭差别较大，没有普通法院法庭中的“栅栏”(bar)，也没有高大的法官椅，裁判所的裁判官也没有穿戴像普通法院法官一般正式威严的装束和法袍，双方当事人的座次也没有法院法庭中那么对立。就业上诉裁判所法庭基本的布置是：法官席高高在上，下面是书记员席，与之相对的是两排坐席，第一排是代理人席，第二排是当事人席，上诉人和被上诉人平行就坐，而不是相对就坐，当事人及其代理人前后就坐，代理人在前，当事人在后。当事人后面是旁听席，大概有20个旁听座位。行政裁判所法庭的布置使得听证的气氛不像法院法庭那么严肃，对抗性也没那么强烈，有利于缓解双方紧张的情绪。
本案由来自高等法院的Peter Clark 法官(就业上诉裁判所的主审法官由来自高等法院的六名法官轮流担任)独任审理，除此之外，一名书记员负责记录，一名工作人员负责服务。
听证的基本过程是书记员宣布法官到庭，然后全体起立迎接法官，就坐之后，法官宣布案件听证的具体内容，然后开始双方陈述。先由上诉方发言陈述上诉理由和依据，再由被上诉方陈述反驳的理由和依据，期间法官会向双方就相关问题进行询问，然后综合当事人的陈述和申辩作出最后的判决。需要注意的是，当事人和代理人发言时需要起立，在由法律代理人参加的听证中，一般由法律代理人代替当事人发言和申辩，当事人如果发言需要得到法官的许可(在笔者参加的听证中，上诉人由于未经法官许可擅自在法庭上发言而受到法官的警告)。
听证案件的基本案情是：上诉人是Vaidya医生，被上诉人[6]是英国医学总会(Generl Medicial Council)。Vaidya医生是英国医学总会的注册医师，2008年6月，医学总会实践能力评定委员会(Fitness Practice Panel)以行为不端为由作出了取消Vaidya医生注册登记资格的决定，Vaidya医生对此决定不服，于2008年9月向就业裁判所提起申诉，请求撤销医学总会实践能力评定委员会的决定。但是，这一申请于2009年8月被就业裁判所的Edge法官以理由不充分而驳回。Vaidya医生于2010年5月又以医学总会取消其医生资格的决定违反1976年《种族关系法案》第12条第1款的规定[7]为由向伦敦中心就业裁判所提起申诉。2010 年9月17日，伦敦中心就业裁判所的Glennie法官作出判决，认为Vaidya医生的请求没有充分的依据，涉嫌滥诉，撤销了Vaidya医生的申诉。对此，Vaidya医生依然不服，并于2011年11月23日向就业上诉裁判所提出上诉请求。2010年2月，就业上诉裁判所Peter Richardson法官认为Vaidya医生的上诉理由不成立，驳回了其上诉的请求。后来Vaidya医生重新修改了上诉理由，2011年5月就业上诉裁判所Peter Clark法官同意受理其上诉请求，并决定于2011年11月4日进行听证。
案件上诉争议的焦点是：英国医生总会作出的取消Vaidya医生注册资格的决定是否违反1976年《种族关系法案》第12条第1款关于骚扰(Harassment)的规定？就业裁判所Glennie法官对该规定理解是否存在法律上的错误？
上诉人上诉的理由是：伦敦中心就业裁判所Glennie法官对于1976年《种族关系法案》第12条第1款的理解过于狭窄和片面，存在法律上的错误。被上诉人辩解的理由是：医生总会取消Vaidya医生资格的决定不存在法律上的错误，并且认为Vaidya医生向伦敦中心就业裁判所的申诉已经超过申诉的期限，因此认为Glennie法官的决定是正确的。
本次听证的主持人Peter Clark 法官在听取当事人的陈述申辩后，经过思考当庭作出了驳回Vaidya医生上诉请求的决定，理由是伦敦中心就业裁判所的决定并没有构成法律上的错误，上诉人也没有获胜的希望。同时，Peter Clark 法官告知双方当事人，有关决定的详细理由会在向当事人送达的书面决定中说明。然后，Peter Clark法官宣布听证结束，全部案件听证从开始到决定作出仅用时两个小时。
抛开具体案情和判决结果不谈，单就过程而言，就业上诉裁判所的听证公开性确实非常强，效率也很高，操作也十分简单，没有法院复杂的证据展示和辩论质证程序，当事人在听证过程中也相对放松，法官也可以利用自己的经验和知识对案件作出决定，当事人解决争议的成本也远比普通法院低廉。
笔者经历的两个小时的听证仅仅是英国行政裁判所发展上百年历史的缩影，而就业上诉裁判所也只是遍布英国的成百上千的行政裁判所之一。除了解决平等主体之间的民事争议以外，行政裁判所更重要的任务是解决行政争议。在当今的英国，绝大多数[8]的行政争议都是通过类似的行政裁判所得以解决。
在惊叹于英国行政裁判所高效便捷的同时，笔者也在思考：在普通法系的英国，为什么会选择法院之外的行政裁判所来解决行政争议？为什么行政裁判所能够做到公正、高效地解决行政争议？为什么运行了上百年的英国行政裁判所制度会在2007年发生重大变革？变革后的行政裁判所发生了哪些变化？这些变化是否更有利于行政争议的解决？带着这些问题，笔者开始对英国行政裁判所的前世今生进行研究，希望能够从中发现行政争议解决的共同规律，以期对我国的行政争议解决体系的构建提供有益的借鉴。
[1]本文所称的行政争议是指行使行政权力的主体在行使公权力过程中与相对人(公民、法人和其他组织)之间发生的、依据公法可以解决的法律争议。有关行政争议及其判定标准，参见马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第13—20页。
[2]“Lord Chancellor”国内通常译为“大法官”，但笔者倾向于采用杨伟东教授的译法，将其译为“大法官大臣”，并将“Lord Chief Justice”译为“首席大法官”。详细说明参见［英］彼得·莱兰、戈登·安东尼著：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第27页。
[3]Sir Andrew Leggatt，Tribunals for users：One system，One Service，2001.
[4]英国三大行政裁判所：社会安全与儿童帮助裁判所(Social Security and Children Support Tribunal)，就业裁判所(Employment Tribunal)，移民和庇护裁判所(Immigration and Asylum Tribunal )。目前，行政裁判所系统超过90%的案件由这三类裁判所来处理。
[5]在英国，法院和行政裁判所审理案件的场所都被称为法庭(court)，只是在法庭布置上有所区别。
[6]行政裁判所作为争议解决机构，始终处于超然的中立地位，不会成为被告，即使对其决定不服提起上诉申请，上诉人与被上诉人仍然是原争议的双方当事人。
[7]Race Relations Act 1976，12(1A).
[8]关于英国行政争议的解决途径详见本文第五章第二节。