【条文释义】

一、条文变化情况

本条是新增条文。

二、条文背景分析

2003年中国共产党十六届三中全会报告《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立国有资本经营预算制度”。2007年以《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》为标志，我国正式建立国有资本经营预算制度，其中明确规定国有资本经营预算“是政府预算的重要组成部分”。2008年《企业国有资产法》颁布，第6章规定“国有资本经营预算”制度。此后，财政部、国资委联合印发了《中央国有资本经营预算编报试行办法》(2007年)、《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》(2007年)、《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法(试行)》(2008年)、《国资委国有资本经营预算编制管理工作规则(试行)》(2009年)、《关于做好中央企业国有资本经营预算执行工作有关事项的通知》(2009年)、《关于做好中央企业2008年度国有资本收益申报工作的通知》(2009年)等规范性文件。

本次《预算法》的修改，贯彻全口径预算管理原则，要求政府将全部收入和支出纳入预算，其中当然也应该包括国有资本经营收益。因此，本条作为规定国有资本经营预算定义及其编制原则的宣誓性规定，将有助于进一步完善我国全口径预算体系和国有资本经营预算制度。

三、理解与适用

本条第1款是对国有资本经营预算的简明定义。2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》中明确规定“国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。”因此，对国有资本经营预算的全面理解应该着重于以下三个层面:

第一，国有资本经营预算的来源是国家资本收益。理论上，企业公司在经营中有收益，就产生了两个基本义务:向国家缴税和向股东分配利润。国有企业除向国家缴纳税收外，也应当向股东分配利润，只不过此时担当股东身份的主体仍然是国家。因此，区分国家的不同身份，作为主权者获得的税收收益与作为资本所有者而获得的股权收益是应当区分的。“试行国资预算制度的经济学理论依据是国家财务论，即国家以所有者身份获得利润并据以安排相应的资本性支出。”[47]

第二，国有资本经营预算的重点是对收益进行再分配。《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》列举了三类支出，包括:(1)根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出;(2)用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出;(3)其他支出。上述三类支出的具体范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出。

第三，国有资本经营预算是政府预算的组成部分。《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》中规定了三项原则，其中包括“相对独立，相互衔接”和“分级编制，逐步实施”原则。前者是指“既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算(指一般预算)的相互衔接”，后者是指“国有资本经营预算实行分级管理、分级编制，根据条件逐步实施。”

本条第2款规定了两个层面的内容:第一，国有资本经营预算编制的“收支平衡、不列赤字”原则。作为政府预算的一部分，国有资本经营预算应当遵循一般预算编制的总体原则。《预算法》第12条规定了各级预算应当遵循收支平衡的原则，国有资本经营预算自然也应当遵循此原则。同时，“收支平衡、不列赤字”原则在2008年《企业国有资产法》第60条第1款也早有明确规定。第二，安排资金调入一般公共预算。这涉及两类预算之间的衔接关系，通常认为“国有资本经营预算在必要的时候可以安排资金以弥补公共财政预算和社会保障预算的资金缺口，促进整个政府预算的平衡”。[48]实践中，财政部也在逐步加大中央国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，2010年调入10亿元，2011年调入40亿元，2012年调入50亿元，2013年调入65亿元。[49]2014财政部发布的《关于完善政府预算体系有关问题的通知》更明确提出要“加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例。2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。”

第十一条　【社会保险基金预算】社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。