【条文释义】

一、条文变化情况

本条是新增条款。

二、条文背景分析

预算的编制与执行之间具有既相对独立又有机衔接的辩证互动关系:首先，预算编制是预算执行的基本依据。从科学性角度而言，经过各级政府、各部门、各单位编制的预算，应该是最符合收支需求的方案，具有较强的可执行性;从公共预算角度而言，预算编制后经权力机关批准，既使预算具有了相应的法律效力，又集中反映了政权机关增进公共福利目标的具体落实方案。其次，预算执行是预算编制目标的具体体现，也影响下一年度预算编制工作。一方面，在预算编制中考虑的政府目标，都需要通过执行来实现;另一方面，《预算法》第32条中明确规定各级预算应当“参考上一年度预算执行情况、有关支出绩效评价结果”等因素来编制。

实践中，在预算编制与执行的衔接中往往存在各种各样的问题。首先，存在不重视预算编制，或者预算编制不精细、不科学，导致预算执行困难的情况。因此，财政部2010年发文《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》，第一部分就强调“预算编制与预算执行关系密切，各地区、各部门、各单位要采取有效措施，进一步做细、做实、做准预算，为预算执行打下良好基础。”其次，预算编制批准后未及时批复和下达，导致执行进度迟缓问题。从预算批准到最终执行，中间需要经过批复、方案细化、下达、资金拨付等多道手续，实践中存在年初批复的预算到年中才能有资金拨付的情形，直接影响了预算执行的进度和效果，例如出现年终突击花钱的现象。再次，由于预算约束力观念薄弱，执行中缺乏绩效评价和监督制约，不严格执行预算、预算外支出的情形也时有发生。

上述诸多预算编制与执行中的问题，需要包括细化预算编制、预算调整和变更、加强预算绩效评价和监督机制等方法或制度来完善。总体而言，《预算法》修订中增加本条原则性规定，就是为在预算实践中逐步建立健全预算编制和执行的相互制约、相互协调机制提供法律依据。

三、理解与适用

首先，本条规定强调要“建立健全预算编制和执行的相互制约机制”。

从预算编制对预算执行的制约关系看，最重要是强调“按照批准的预算执行”。一般简单的认识是:经过批准的预算具有法律效力，应当遵照执行。[59]《预算法》第54条第3款规定:“预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”实践中，由于主客观多种因素影响而出现不遵照预算进行执行的情况，从根本上说属于预算违法违规行为。

从预算执行对预算编制的影响来看，最重要的是预算编制中需要参考“上一年度预算执行情况”进行编制。《预算法》第48条规定各级人大对相关报告重点审查“上一年度预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求”等内容。总之，当年预算执行情况和结果是编制下一年度预算的基础，预算执行的结果将影响到下一年度预算安排。

其次，本条还强调要“建立健全预算编制和执行的相互协调机制。”

预算的编制到执行存在一个过程，即使参考上一年度预算执行情况进行编制的本年度预算，也可能在执行中会因为各种社会经济发展变化因素而导致执行不能，需要进行变更、调整。为维持经过审批的预算的效力性(执行刚性)，同时兼顾预算执行中的合理性和可操作性，预算法律制度中还不得不规定多种预算变动的手段和途径。包括:

第一，动用预备费。预备费是各级政府预留的特定资金，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。《预算法》要求突发事件必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费，动用方案由本级财政部门提出，报本级政府决定。

第二，启用预算周转金。预算周转金是为解决预算收入和支出不同步问题，而设置用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额的资金。本质而言，预算周转金设置本身就考虑预算执行的实际需求与预算编制的差异，因此也属于预算编制与执行的协调机制。

第三，预算变更。预算变更属于预算的变动，但其重要性未达到需要报经预算审批机关批准的程度。[60]《预算法》第72条规定:“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。”可见，《预算法》允许按照财政部门规定调剂预算资金，但从解释和操作的角度讲，应当尽量从严控制预算资金调剂，确保经批准预算的拘束力。

第四，预算调整。预算调整是指在预算执行过程中发生重大变化，需要制定调整方案报经预算审批机关批准。按照《预算法》规定，预算调整具有严格的适用范围，包括以下四种情况:(1)需要增加或者减少预算总支出的;(2)需要调入预算稳定调节基金的;(3)需要调减预算安排的重点支出数额的;(4)需要增加举借债务数额的。程序方面，预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额，《预算法》对预算调整的启动、审查和批准等也规定了严格的程序，以总体上保障预算执行按照先前批准的预算进行。

第五，重新编制预算。重新编制预算在理论上存在可能，也是预算编制与执行相互适调的一种方式，被称为预算的全局调整。全局调整是指国家对原定国民经济和社会发展计划作较大调整时，政府预算也相应对预算收支的总盘子进行大调整。[61]目前我国《预算法》尚没有规定重新编制预算的具体途径，这也与我国预算编制周期较短等因素有一定关系。

总体而言，预算法律制度既考虑预算执行与现实相契合，在预算编制与预算执行间设置了一定的协调机制;同时也严格维持经批准预算的效力，对预算执行变动限定了严格条件和程序，以保障实现权力机关通过预算希望达到的各项目标。

第十八条　【预算年度】预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止。