【条文释义】

一、条文变化情况

本条规定一般公共预算收支的范围。此次修订变化有三:一是按照政府收支全口径预算目标，将政府预算划分为“四本账”预算，立法分别规定每类预算的收支范围，其中，一般公共预算是反映政府收支活动最基本的预算。二是借鉴国际经验将一般公共预算收入细化为若干类型，特别是按照政府职能(权力)特征将非税收入进一步类别化。三是将一般公共预算支出按照功能与经济性质进行分类，使预算编制能够清楚表明政府花钱做什么事、花费在哪些方面。

二、条文背景分析

一般公共预算也称狭义公共预算、经常性预算，是政府履行其基础性社会管理职责的财务安排。我国由计划经济向市场经济转变，必然带来政府与市场资源配置职能的变化。一方面，政府公共管理职责逐步从经济建设拓展到社会保障、环境、生态、文化等诸多方面，客观上要求政府实行精细化管理，提高社会治理水平。另一方面，政府运用其政治、经济管理等权力不断拓展其收入范围，客观上需要依法加强收入管理，合理分配资源，提高财政资金使用效率。传统上，我国预算收入以税收为主，预算外收入缺乏统一管理;预算支出主要按“经费”性质分类，很多政府支出分散在各类科目中，无法形成一个完整概念，造成“外行看不懂，内行说不清”的情况[1]。为此，财政部从1999年启动政府收支分类改革工作，借鉴国际货币基金组织、OECD国家等经验，于2004年形成《政府收支分类改革方案(征求意见稿)》，并于2005年选择6个中央部委和5个省市进行模拟试点。2006年2月，财政部发布《政府收支分类改革方案》，正式形成新的政府收支分类体系，即将政府收入按照来源和性质分为6类，每类下设款、项、目;将政府支出按照政府功能和政策目标分为17类，每类下设款、项;将政府支出按照经济性质和具体用途分为12类，每类下设款，比如“工资福利支出”类下设“基本工资”、“奖金”、“住房公积金”等款。其后，财政部每年均下发次年政府收支分类具体科目，指导预算编制与会计核算。政府收支分类改革不仅回应了政府职能变化的要求，也为部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购等预算管理改革奠定了基础。

2009年8月，财政部下发《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见的通知》，提出“建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系”，并对各预算功能、收支范围及其管理作出概括解释。新《预算法》第5条、第6条、第7条、第9条、第10条、第11条等条文也对四类预算收支内容作出相应规定。

三、理解与适用

(一)一般公共预算收入范围

一般公共预算收入包括五大类:

一是各项税收收入，即有税收征收管理机关依照实体税法和程序税法征收的税收收入。2014年，我国依法征收的税种有:增值税、消费税、营业税、关税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、车辆购置税、车船税、船舶吨税、印花税、契税、烟叶税、资源税等18个税种。这些税种又可分为中央税、地方税以及共享税，分别形成中央预算收入、地方预算收入和共享收入。共享收入上缴国库后，按照规定分成标准计算并划归中央和地方收入，省级以下政府间共享收入比照该方法划分。据统计[2]，我国2013年公共财政收入累计129143亿元，其中，中央财政收入60174亿元，地方财政收入(本级)68969亿元;财政收入中的税收收入110497亿元，约占公共财政收入总额的85.56%。

二是行政事业性收费收入，即履行公共管理职责的机关、事业、社会团体等单位在提供公共服务过程中向服务对象收取费用形成的收入。此类收入包括行政管理类(如证照收费)、资源补偿类(如水土保持补偿费)、鉴定类(如检验费)、考试类、培训类等费用收入。2014年10月，财政部公布《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》、《全国性及中央部门和单位涉企行政事业性收费目录清单》以及《全国政府性基金目录清单》，对行政事业性收费和政府性基金实行目录清单管理，目录之外收费和基金项目，一律不得执行。

三是国有资源(资产)有偿使用收入，即运用国有资源(资产)形成的收入，通常分为三类:第一类是国有自然资源(比如土地、海域、矿产、水流、场地等)有偿使用形成的收入;第二类是公共资源(比如风景名胜区、出租汽车经营、无线电频率、公共设施等)有偿使用形成的收入;第三类是国有资产(国家机关、事业单位、社会团体等占有的行政事业资产)因处置、租赁、投资、担保等形成的收入。此类收入不包括国有企业经营收入。

四是转移性收入，即因税收返还、转移支付、上年结余等形成的收入。根据财政部2014年《财政收支分类科目》，列入一般公共预算收入的转移性收入包括6款[3]:返还性收入(如所得税基数返还收入)、一般性转移支付收入(如革命老区转移支付收入)、专项转移支付收入、上年结余收入、调入资金、债券转贷收入以及接受其他地区援助收入。

五是其他收入，即其他未列入政府性基金、国有资本经营收入以及社会保险基金的一般公共预算收入，包括罚没收入、债务收入、捐赠收入、专项收入等收入。

(二)一般公共预算支出——按照支出功能划分

预算支出功能是指政府履行社会管理的职能。一般公共预算支出按照政府基本职能可以划分为一般公共服务服务(如统计、财政、宣传等事务)、外交、国防、公共安全、教育、科技、文化、社会保障、卫生、节能环保、城乡社区、农林、交通、金融、住房等支出，每类支出下设款级科目，款级下设项级科目，由大到小、由粗到细地将支出最终落实到具体事项。支出功能分类可以反映政府预算支出的总量与结构。

(三)一般公共预算支出——按照经济性质分类

预算支出经济性质是指支出用途，即钱用于支付工资，还是装修费、公务接待费等。一般公共预算开支按照经济性质可以划分为工资福利支出(如津贴)、商品服务支出(如取暖费)、对个人和家庭补助(如抚恤金)、对企事业单位补贴(如贴息)、转移性支出、赠与、利息支出、基本建设支出(如购置公务用车)、其他资本性支出(如拆迁补偿)、产权参股等支出。支出经济性质分类可以反映政府开支的具体用途，便于预算执行及其管理。

第二十八条　【其他预算收支范围】政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。