9.谁可以提出法律法规案？

提出法律（法规）案，是立法程序的开始。法律案的提起程序，又称立法提案程序，是指依法享有提案权的主体依照法定程序向立法机关提出有关制定、修改或废止某项法律的程序，是立法程序的起始阶段，其表现形式是提出议案。议案是指要求全国人大及其常委会会议讨论并作出决定的议事原案，法律案属于议案中的一种。原则上，有权向本级人大及其常委会提出议案的主体，就有提出本级人大及其常委会职权范围内的法律法规案的权力。立法法第十四条、第十五条规定了向全国人大提出法律案的主体，第二十六条、第二十七条规定了向全国人大常委会提出法律案的主体。同时，根据立法法第七十七条的规定，地方性法规、自治条例和单行条例案的提出程序，参照上述全国人大及其常委会的有关规定执行。

（1）有权向代表大会提出法律法规案的主体

根据前述立法法有关条文和地方组织法的有关条文的规定，有权向全国人大和有关地方人大提出法律、法规案的提案主体可以归纳如下：

①国家机关类主体

一是人大大会主席团。人大大会主席团是人大会议的主持者，主席团成员通常由常委会提出名单草案，由代表大会预备会议决定。其主要职责是决定大会副秘书长的人选、会议日程、议案表决办法，向会议提出议案的截止日期以及其他有关事项。考虑到在大会期间，有可能需要临时提出法律法规案，交由人大会议审议讨论，因而规定大会主席团可以提出法律案。并且大会主席团是大会会议的主持集体，人数较多，成员来自于党政军和工人、农民、知识分子等各方面的代表人士，具有广泛的代表性，大会主席团有条件集中各方面的意见提出法律案。

二是人大常委会、人大各专门委员会。人大常委会是本级人大的常设机构，在本级人大闭会期间，行使国家权力。由于人大大会的会期较短，难以有很多时间来研究起草法律法规案。为了使人大大会审议的法律案有较好的基础，对需要由全国人大和地方人大制定的法律和法规，由同级人大常委会先审议并提出法律案，有利于人大的立法工作。人大专门委员会是同级人大的常设性的专门机构，在本级人大及其常委会闭会期间，开展经常性的工作，其工作职责之一就是研究、审议和拟定议案，向本级人大或其常委会提出。

三是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院。国务院是最高国家行政机关、最高国家权力机关的执行机关，中央军事委员会领导全国武装力量，最高人民法院和最高人民检察院分别是最高审判和检察机关，独立行使审判权和检察权。它们工作中的事项，需要由全国人大制定法律的，可以向全国人大提出法律案。

四是地方人民政府。地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方组织法第十八条规定，本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。

②代表类主体

一是由代表团提出。以全国人大为例，全国人大代表由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选举产生，按选举单位组成代表团。现共有35个选举单位，组成35个代表团。虽然每个代表团的人数不等，但都享有同等的提案权，即每一个代表团都构成一个提案主体，代表团的提案由代表团全体代表的多数通过。多数地方人大也规定了本级人大各代表团可以提出法规案。

二是代表联名提出。在全国人大，代表联合提出法律案，要求有三十名以上代表联名。一般是一人领衔提出，其他代表签名附议。代表联名提出法律案不受代表团的限制，即使代表分处不同的代表团，也可以共同联名提出法律案，只要符合三十名以上的人数要求。省级以下地方人大，代表人数较全国人大少，一般要求十名以上代表联名提出法规案。代表法第九条对代表提出议案的内容和形式作了规定，代表有权依照法律规定的程序向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。

法律法规案属于议案的一种，根据法律法规案本身的特点，提出法律法规案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律法规的，还应当提交修改前后的对照文本。草案说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况，并提供必要的资料。

（2）有权向常委会提出法律法规案的主体

向全国人大常委会和相关地方人大常委会提出法律法规案的主体，也分为国家机关和联名两大类。

①国家机关类主体

一是委员长会议、主任会议。立法法第二十六条规定，委员长会议可以向全国人大常委会提出法律案，由常委会会议审议。根据地方组织法第四十六条的规定，省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的人大常委会主任会议，也可以向本级人大常委会提出法规案，由常委会会议审议。应当注意，委员长会议、主任会议不能直接向全国人民代表大会或者本级地方人民代表大会提出议案。

二是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大常务委员会提出法律案。

三是各专门委员会可以向本级人大常委会提出法律法规案。

四是有关地方人民政府。根据地方组织法第四十六条的规定，省、自治区、直辖市、设区的市和自治州人民政府可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案（包括法规案）。

②联名类主体

立法法第二十七条规定，全国人大常委会组成人员十人以上联名，可以向常委会提出法律案。根据地方组织法第四十六条的规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名，可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案（包括法规案）。通常的具体做法是：草案起草后，由联名提出法律法规案的常委会组成人员在该立法议案上一一签名，领衔提出立法议案的为领衔人。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员在联名提出法规案时，应当注意提案的内容要属于本级人大常委会的职权范围，不能提出立法法规定的属于全国人大及其常委会职权范围内的法规案，如关于刑罚、司法制度等方面的法规案。此外，常委会组成人员联名提出法律法规案，也要符合立法法第五十四条的规定，即应当同时提出草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律法规的，还应当提交修改前后的对照文本。草案的说明应当包括制定或者修改法律法规的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。实践中，有的常委会组成人员提出立法议案，只是建议制定或者修改某部法律或者法规，但是没有具体内容更无草案文本，没有达到立法议案的要求。

我们认为，在有立法权的地方，一方面，人大代表和常委会组成人员应当自觉加强对法律的学习，尽快熟悉立法工作；另一方面，人大常委会工作机构作为人大代表和常委会组成人员的集体参谋助手，应当为本级人大代表和常委会组成人员的立法工作服务，为他们起草立法议案当好参谋助手。