15.提案人在向立法机关提出法律法规案时，应当提供哪些资料？

立法法第五十四条规定，提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重要分歧意见的协调处理情况。

（1）法律草案文本

法律草案文本应当是立法政策、立法意志与立法语言之间的内容与形式的高度统一的载体。法律草案文本的存在是开展制定、修改、废止法律工作的前提。法律草案文本的形式可以分为，制定法律的草案文本、修改法律的草案文本、认可法律的草案文本或补充法律的草案文本等。其中，制定法律的草案文本是法律草案文本的基本模式，其内容结构可以根据法律案的不同特点来设计。法律草案文本通常由三方面组成：一是法律的标题即法律名称。二是法律的内容即文本的核心内容，内容主要是关于立法依据、宗旨和原则；关于权利义务的设定；关于行为的法定模式和法定后果；关于专门概念和术语的解释；关于法的适用范围和生效或施行时间的规定；关于授权有关机关制定变通、补充规定或制定实施细则的规定；关于废止有关法的规定；以及其他有关内容。三是文本内容表述层次和序数排列。如总则、分则、附则；编、章、节、条、款、项、目。

（2）法律草案说明

法律草案说明是法律案的提案人向立法机关就法律草案中的有关问题所作解释而制作的一种说明性文件，其目的是使立法机关及其组成人员了解草案的有关问题，理解立法意愿和难点条款，促使法律草案得以更加顺利审议通过出台。所以，法律草案说明的制作目的与立法目的相一致，服务于立法，为立法提出足以出台的解释、阐述和论证的材料。

全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则对提案人应当就法律草案向提请审议的会议作说明作了规定，但对法律草案说明的具体内容没有规定。立法法对法律草案说明的具体内容作了明确规定，法律草案说明应当包括制定该法的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重要分歧意见的协调情况。

①必要性一般是指为什么要立此法，社会现实中为什么需要此法，立此法要解决什么样的问题或者该法所要实现的目标。立法的必要性论述，应简明扼要，抓住重点，构建起解决现实问题与制定法律草案的逻辑关系。

②可行性一般是指此法出台后是否可行，包括法律上有无可能，与其他法律是否相衔接，还包括其施行需要什么条件，已经掌握了哪些条件，还需创造什么条件等。这就要求提案人在法律草案的起草阶段应当进行可行性研究。可行性研究的主要内容是，以全面、系统的分析为主要方法，以经济效益、社会效益和国家利益为中心，围绕影响法律实施的各种因素，预测法律施行后，一些关键条款能否得到顺利推行，对经济社会运行和发展有怎样的影响。对一些专业性较强的法律或者法律条款，还可以运用有关数据资料论证是否可行，也可以附加诸如试验数据、论证材料、计算图表、附图等，以增强可行性报告的说服力。

③法律草案的主要内容一般是指该法的立法精神、基本原则、调整的范围、调整的主体、主要的程序、适用范围、法律责任，等等。法律草案主要内容的说明并不是事无巨细，而主要是对立法原意、法律草案疑点、难点和争议之处加以说明。

④起草过程中对重要分歧意见的协调情况。“律者，定分止争也。”“立法是在矛盾的焦点上砍一刀”。立法的过程就是不同利益的表达、博弈、协调的过程。我国正处于全面深化改革的历史新时期，市场经济体制的确立和发展，使利益主体日益多元化。法律草案的提案人在起草过程中，不可避免地要听取各方面的意见，对各方利益进行协调处理，提取各方的“最大公约数”，并最终落实到法律草案的具体条文中去。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出，在立法工作中部门化倾向、争权诿责的现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用。以往有的立法中出现对机构职责分工等需由提案人协调解决的事项未予明确的情况，这些问题在审议过程中争议很大，导致立法久拖不决。对此，党的十八届四中全会《决定》指出，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。要求对重大分歧意见的协调情况进行说明，一是必须对起草中的重大分歧意见在说明中予以反映，使立法机关了解相关情况；二是要求提案人必须对有重大分歧意见的问题在充分论证的基础上进行协调，必要时引入第三方评估或者公开听取意见，消除部门利益，防止久拖不决，并在说明中反映最终协调结果。提案人应当向立法机关说明对这些不同意见的协调情况，包括有哪些主要方面的不同意见，提案人组织协调的过程，协调的结果是什么，以及最终如何反映到草案条文中去。通过各方利益协调，逐步形成能够全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的协调机制，对于提高立法质量，确保党的主张和人民意志的统一有重大意义，也为全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国提供有效的法制保障。

应当注意的是，立法法第五十三条第二款规定，专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。对于前述专家参与起草或者委托起草的相关情况，也应当在法律草案的说明中一并说明。

（3）必要的参阅资料

本条对必要的参阅资料的具体范围没有规定。在立法实践中，有关必要的参阅资料主要包括几个方面：

①党和国家的有关方针政策；

②有关方面工作的实际做法和效果，以及有关典型案例；

③有关人大代表、政协委员和社会公众对有关立法项目提出的议案、建议、提案和意见等；

④法律草案提案人、常委会法制工作机构、法律委员会、有关专门委员会对立法相关事项的调研情况报告和分析报告；

⑤公开征求意见的情况报告和有关听证会、论证会、座谈会的情况报告；

⑥现行有关法律、行政法规等的规定及其实施情况；

⑦国外有关的立法情况和做法，等等。

（4）修改前后的对照文本

提案人提出修改法律的法律案时，是以某法的修正案（草案）或者某法（修订）的形式提出的。修正案（草案）的基本形式较为简单，只是单纯描述将第×条修改为第×条，修改为“……（具体内容）”；或者增加一条，作为第×条：“……（具体内容）”；或者删去第×条等。至于修改后法律变成怎样，被修改的条款前后有什么不同，增加或者删减条款对于条款之间的逻辑关系有怎样的影响，以及有关条文顺序的调整，是难以从修正案（草案）中看出来的。修订则由于是对法律的整体修改，审议对象是整部草案文本，从中也很难对比出新旧文本之间的区别。为了便于立法机关组成人员审议，法制工作部门的同志在工作中创造了修改前后对照文本这一文件。在对照文本中分为两栏，左栏是修改前的原法律条文，右栏是根据修正案（草案）修改后的文本或者修订后文本，其中增加、删减和修改的部分，均用黑体标注。近年来，提案人提交修改前后的对照文本已成为提案时的“标准动作”，方便了人大代表或者常委会组成人员的审议，受到好评。