第六章　附　　则

第二十七条　本法所称“国际红十字和红新月运动确立的基本原则”，是指1986年10月日内瓦国际红十字大会第二十五次会议通过的“国际红十字和红新月运动章程”中确立的人道性、公正性、中立性、独立性、志愿服务、统一性和普遍性七项基本原则。

本法所称“日内瓦公约”，是指中国加入的于1949年8月12日缔结的日内瓦四公约，即：《改善战地武装部队伤者病者境遇之日内瓦公约》、《改善海上武装部队伤者病者及遇船难者境遇之日内瓦公约》、《关于战俘待遇之日内瓦公约》和《关于战时保护平民之日内瓦公约》。

本法所称日内瓦公约“附加议定书”，是指中国加入的于1977年6月8日缔结的《1949年8 月12日日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》和《1949年8月12日日内瓦四公约关于保护非国际性武装冲突受难者的附加议定书》。

第二十八条　本法自公布之日起施行。

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[1]*条文主旨为编者所加，下同。

[2]条文解读 本条“其他机关”指党的机关、国家其他机关、人民团体等，“机关管理的事业单位”是指教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等。

[3]条文解读 信赖保护原则的基本内涵是：（1）公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定的外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。（2）行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。（3）行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。

[4]条文解读 根据《行政许可法》第12条和第13条的规定，为控制大型批发市场（食品、药品、建材等批发市场）的重复建设而对其数量进行控制，对此不应设定行政许可，也不属于公共资源配置。

[5]条文解读 “具有管理公共事务职能的组织”通常是指该组织承担着管理事务的责任，比如，医院、学校、图书馆以及一些公用事业机构等。只承担管理本组织自身事务责任的，不能算作具有管理公共事务职能的组织。

[6]条文解读 对某一事项需要通过检验、检测、检疫的方式决定是否予以行政许可的，只能由法律、行政法规规定的主体实施行政许可；法律、行政法规未规定由事业单位实施检验、检测、检疫的，只能由行政机关实施。

[7]条文解读 凡法律、法规、规章没有明确规定必须到办公场所提出行政许可申请的，行政机关均不得拒绝接受申请人、委托代理人或者通过邮寄、数据电文等方式提出行政许可。但是《行政许可法》只对此作了倡导性的规定，没作严格要求。此外如果申请人以口头方式提出行政许可申请的，行政机关工作人员应当要求申请人以书面方式提出或将其口头申请记录后请其确认。对一些可以当场决定的行政许可事项，行政机关工作人员也可以在行政许可申请人告知有关情况后直接作出是否准予行政许可的决定。

[8]条文解读 行政机关说明不予行政许可的理由，不能流于形式，必须做到充分、清晰、完整，说明拒绝行政许可所依据的全部事实与证据。为防止出现申请人因不懂得行使救济权而不能有效维护其合法权益的情形，行政许可的实施机关在作出不予行政许可的决定时，应当告知申请人享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。行政机关应当告知申请人申请行政复议、提起行政诉讼的时间、方式，而不宜简单地以“依法申请行政复议、提起行政诉讼”应付了事。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当在书面决定中说明理由。

[9]条文解读 行政机关应当根据听证笔录中认定的事实作出决定。对应当听证的行政许可，行政机关作出准予行政许可、拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过质证得以认定的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证记录中所记载的。

[10]条文解读 行政机关需要慎重行使撤销权，必须权衡各种利益后作出合理的决定：撤销行政许可可能对公共利益造成重大危害的，不予撤销；撤销行政许可维护的公共利益明显小于维持行政许可决定保护的被许可人的利益及维护社会关系稳定所体现的利益的，不予撤销；只有当撤销行政许可保护的公共利益明显大于维持行政许可体现的利益时，行政机关才可以撤销行政许可。

[11]条文解读 注销的前提是出现了使行政许可失去效力的特定事实。行政机关注销行政许可，应当作出书面决定，告知申请人注销的理由、依据。

[12]条文解读 行政处罚的条件如下：（1）公民、法人或者其他组织的行为违反行政管理秩序应当承担法律责任。（2）法律、法规或者规章明确规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序应当给予行政处罚的，才能给予行政处罚。（3）行政处罚只能由行政机关依照法定程序实施。（4）行政机关如果没有法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚，行政处罚就是无效的，公民、法人或者其他组织有权拒绝，人民法院也可以依法予以撤销。这就是行政处罚法定原则所要求的。

[13]条文解读 陈述权、申辩权是指行政相对人在行政机关实施行政处罚的过程中，可以陈述事实、理由，可以对被指控的事实进行答辩；行政机关实施处罚时应当听取当事人对所指控的事实和适用法律、法规或者规章的意见，允许其申辩。行政机关不得因为相对人的陈述和申辩而加重处罚。
关联规定 《行政复议法》第6条；《行政诉讼法》第12条

[14]条文解读 违法者应同时承担两种法律责任时，不能因予以行政处罚而免除其民事责任，也不能因已承担民事责任而免除或从轻、减轻行政处罚。同样的道理，违法行为构成犯罪的，也不能以行政处罚代替刑事处罚，必须移送司法机关处理。

[15]条文解读 警告是指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为的谴责和警示。罚款是指行政机关强制违法行为人缴纳一定数额的金钱从而损害或者剥夺行为人某些财产权的一种处罚。责令停产停业是指行政机关责令违法行为人停止生产经营活动，从而限制或者剥夺违法行为人生产、经营能力的一种处罚。暂扣或者吊销许可证、执照及有关证照是指行政机关依法限制或者剥夺违法行为人某种资格的处罚。没收违法所得是指行政机关依法将行为人通过违法行为获取的财产收归国有的处罚。没收非法财物是指行政机关依法将违禁物品或者用以实施违法行为的工具收归国有的处罚。行政拘留是指有关行政机关对违反行政法律规范的公民，在短期内限制其人身自由的一种处罚。

[16]条文解读 一个行政机关集中行使其他有关行政机关的行政处罚权，必须经国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，其他行政机关均无权决定。

[17]条文解读 从轻处罚，是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对有违法行为的当事人在数种处罚方式所允许的幅度内适用较低限的处罚。

[18]条文解读 违法行为有连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。

[19]案例索引 宜昌市妇幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政处罚决定案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2001年第4期）

[20]条文解读 听证是指在作出行政处罚决定前由行政机关组织的，在调查取证人员、案件当事人及其他利害关系人参加的情况下，听取各方陈述、辩明、对质及证据证明的法定程序。

[21]条文解读 具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。

[22]条文解读 行政复议机关是指依照法律规定，有权受理行政复议申请，依法对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政机关。

[23]条文解读 最终裁决是指公民、法人或其他组织申请行政复议后，行政复议机关的决定为最终决定，既不能再申请复议，也不能再提起诉讼。如本法第14条的规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第30条规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

[24]条文解读 行政拘留是短期内剥夺违反行政管理行为人的人身自由的一种处罚，是对自然人最严厉的一种行政处罚，只能由县级以上人民政府公安机关决定。

[25]条文解读 这里指的是对抽象行政行为的审查。抽象行政行为是行政主体制定和发布行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令的行政行为。对抽象行政行为的审查申请不能单独提起，必须在对具体行政行为申请复议时一并提起。而且并不是对所有的抽象行政行为都可以提起审查申请，对国务院部委的规章或地方人民政府的规章是不能提起行政复议的。

[26]条文解读 行政主体对其所属的国家公务员作出的行政处分或其他人事处理决定，属于行政系统内部的行为，由行政系统内部的上级行政机关、人事管理机关或行政监察机关通过申诉途径解决。

[27]条文解读 不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。一般指自然灾害，如火山、地震、海啸等，也在某些情况下包括社会事件，如暴乱、战争、国家行为（如戒严）等。

[28]条文解读 同申请复议的具体行政行为有利害关系是指复议机关对具体行政行为的复议决定会影响到其他公民、法人或组织的合法权益。

[29]条文解读 派出机关是指县级以上地方人民政府因工作需要，经有权机关批准而在一定区域内设立的，承担该区域内各项行政事务的国家行政机关。目前主要有三类：省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。此外，目前县级以上地方各级人民政府在经济技术开发区设立的管理委员会，也属于派出机关。

[30]条文解读 派出机构是指政府职能部门根据工作需要而在一定区域设置的，代表该职能部门管理某项行政事务的派出工作机构，如公安派出所、税务所、工商所等。

[31]条文解读 公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第30条第1款的规定。

[32]根据1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》、1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案》、2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（二）》、2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（三）》、2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（四）》、2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（五）》、2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（六）》、2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（七）》、2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》、2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》修订、2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（九）》修订。

[33]条文解读 ［合议制度］
合议制度是指人民法院的审判组织形式，即由三名以上的审判人员组成合议庭，共同进行审判工作并对承办的案件负责的审判制度。《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。合议制度在行政诉讼一审程序、二审程序和审判监督程序中均需要贯彻。
［回避制度］
回避制度是指审判人员具有法定情形，必须回避，不参与案件审理的制度。所谓法定情形，是指法律规定禁止审判人员参加对案件审理的情形。根据《行政诉讼法》的规定，回避制度包括两种：一是当事人申请回避。当事人申请回避是当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。二是审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。
［公开审判制度］
公开审判制度是指除不予公开和可以不公开审理的案件外，法院对行政案件的审理一律依法公开进行，允许群众旁听，允许记者公开报道；不论是否公开审理的案件，判决结果均一律公开的制度。
［两审终审制度］
两审终审制度是指一个案件经过第一审和第二审人民法院的审理，即终结诉讼的制度。实行两审终审制有利于上级人民法院对下级人民法院的审判工作进行监督，及时纠正错误的判决，维护当事人的合法权益。

[34]案例索引 胡某、郑某徇私舞弊不移交刑事案件案（中华人民共和国最高人民检察院指导案例第7号）

[35]条文解读 ［国家行为］

[36]条文解读 ［不动产行政案件管辖］
不动产案件管辖是专属管辖，此类案件只能由本法规定的人民法院管辖，其他法院无管辖权，当事人没有选择管辖的余地，人民法院之间也不得协议管辖。不动产，是指土地以及土地上的附着物，不能移动或移动会损害其用途或价值的物。如土地、房屋等。原则上，因不动产引起的行政诉讼，包括因不动产所有权、使用权发生纠纷而起诉的案件，如房屋登记、土地确权案件、房屋拆迁案件。这类行政案件适用不动产案件的管辖规定，由不动产所在地人民法院管辖。对行政行为不是直接针对不动产，但涉及不动产内容，如国有资产产权界定行为是针对包含不动产在内的整体产权作出的，则不属于因不动产提起的诉讼。

[37]条文解读 由于管辖问题较为复杂，仅有法定管辖和指定管辖，尚不足以适应复杂多变的情况，管辖权转移的规定赋予上下级法院灵活处理的权力，目的是为了法院更好地行使审判权。理论上，管辖权转移有两种情况：一种是将管辖权上移，包括上提下和下交上，上级法院有权将下级法院管辖的第一审行政案件提上来自己审理，下级法院对其管辖的第一审行政案件认为审理确有困难，需要由上级法院审理的，可以报请上级法院决定；另一种是管辖权下放，上级法院本院管辖的第一审行政案件交给下级法院来审理。管辖权转移只限于第一审案件。

[38]条文解读 “近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

[39]案例索引 田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案（《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第4期）

[40]条文解读 ［因同一行政行为引起的共同诉讼］
因同一行政行为引起的共同诉讼，由于该行政行为不能分割，法院必须一起审理，所以学理上称为必要的共同诉讼。这是一项源于民法的理论和制度。可以分为两种情况，一是共同原告，就是两个以上的行政相对人对同一行政行为不服而向法院起诉。如两人以上共同违法，行政机关在同一行政决定中作出处罚，受处罚人均不服，提起诉讼的，或者行政处罚案件中违法行为人和受害人均不服处罚决定，提起诉讼。二是共同被告。就是两个以上行政主体共同实施的行政行为，被起诉到法院。
［因同类行政行为发生的共同诉讼］
因同类行政行为发生的共同诉讼，由于不是因同一行政行为引起的，当事人之间不存在不可分割的权利义务关系，可以作为不同的案件审理，也可以一起审理，学理上将这类共同诉讼称为普通的共同诉讼。之所以成为共同诉讼，是因为这类行为性质相同，或者事实和理由相同，从提高审判效率和保证司法统一性上，可以共同审理。与因同一行政行为引起的共同诉讼不同，同类行政行为引起的共同诉讼，需要人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的。这类共同诉讼必要符合四个条件：一是必须由同一法院管辖。二是必须属于同一诉讼程序。如都适用普通程序，或者简易程序。三是当事人同意作为共同诉讼合并审理。四是必须符合合并审理的目的，即提高审判效率。
案例索引 宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第4期）

[41]条文解读 ［延期提供证据］
本法第67条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。一般情况下，被告都能在15日的举证期限内提交证据；如果被告逾期提供证据，视为被诉行政行为没有相应的证据。但是特殊情况下，被告可以延期提供证据。具体情况如下：
1.应当经人民法院准许。
2.应当是被告在作出行政行为时已经收集的证据。
3.因不可抗力等正当事由不能提供的证据。“不可抗力”是指不能预见、不能避免和不能克服的客观情况，如战争、地震、台风、水灾等。除不可抗力外，还包括如证人在国外，一时无法与之联系等其他正当理由。
［补充证据］
被告补充证据是指被告在法定举证期限提交证据以后进一步提供证据的行为。一般不允许被告补充提供证据。但是特殊情况下，被告可以补充证据。具体情况如下：
1.必须经人民法院准许。主要是排除被告补充证据的随意性。
2.原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。
被告补充证据需要一定的时限限制，司法实践中的做法如下：一是人民法院指定时限内提供补充证据。二是人民法院没有指定时限的情况下，在一审庭审法庭辩论结束前提出补充证据。

[42]条文解读 ［诉讼证据保全］
诉讼证据保全是指人民法院在受理案件后，对于可能灭失或者以后难以取得的证据，根据诉讼参加人的申请或者依职权采取的调查收集和固定保护等措施。
证据保全具有以下特征：
（1）申请保全证据应当在举证期限届满前以书面形式提出。
（2）采取证据保全措施的只能是人民法院。
（3）目的在于防止证据灭失或者以后难以取得。证据灭失是指证据不复存在，主要有两种情况：①证人因年迈或者疾病可能去世的，对其证言进行保全；②案件涉及某些鲜活或者容易变质的食品或者其他物品，对这些物证进行保全。证据以后难以取得是指，证据虽然不至于灭失，但失去时机，将会导致证据的状态发生改变或者在一段时间内无法取得。
（4）人民法院保全证据应当以裁定的方式作出。
证据保全包括依申请的证据保全和人民法院依职权的证据保全两种。依申请的证据保全，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据。依职权的证据保全，是指无须经诉讼参加人的申请，人民法院即可主动采取保全措施。

[43]条文解读 ［起诉状的内容］

[44]条文解读 ［对哪些规定可以提出审查请求］

[45]条文解读 ［法定不公开审理的例外情形］

[46]条文解读 ［适用调解的行政案件类型］

[47]案例索引 鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案（中华人民共和国最高人民法院指导案例5号）

[48]案例索引 1.北京希优照明设备有限公司不服上海市商务委员会行政决策案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2011年第7期）
2.黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案（中华人民共和国最高人民法院指导案例6号）

[49]案例索引 李健雄诉广东省交通运输厅政府信息公开案（中华人民共和国最高人民法院指导案例26号）

[50]案例索引 重庆德艺房地产开发有限公司不服执行裁定复议案（2011年6月7日中华人民共和国最高人民法院民事裁定书（2011）执复字第2号）