四、财政承受能力评价
PPP项目涉及众多的公共部门和领域，无论是经营性的、准经营性的、还是非经营性的，都涉及项目的公益性，有公益性就与政府的职能和责任有关，特别是与政府公共财政的拨付和支持有关。2014年政府公共财政收入已经超过14万亿元，达到相当规模和水平。但公共财政要办的事情太多，工、农、商、学、兵、文、教、卫、科、社等各方面没有不花钱的地方。事实上，政府公共财政能力的大小，成为实行和推进PPP政策的重要基础和前提条件。
2015年4月7日，财政部在官方网站上发布了关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知，按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，财政部门应根据PPP项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
这既是一个政策导向，也是一个稳妥和可行的措施办法，通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排，将通过的PPP项目财政支出资金纳入预算，对地方政府形成了硬约束，有利于规范地方政府在开展PPP项目中的行为。从实践看，PPP项目推广的主要风险包括政府信用风险，即地方政府怠于履行或不履行合同约定的责任和义务，具体形式包括地方政府换届风险、法律法规环境变化风险、审批延误风险、项目唯一性风险、腐败风险等。而纳入预算管理后，对地方政府有了更强的法律约束，有利于打消社会资本的疑虑，吸引社会资本投资基础设施。贯彻财政承受能力评估制度，是对PPP政策最有力的支撑和保护。财政承受能力论证包括：责任识别、支出测算、能力评估、信息披露。PPP项目财政承受能力论证工作流程如图3.2所示。
图3.2 PPP项目财政承受能力论证工作流程图
（一）政府责任识别
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，明确了政府在PPP项目全生命周期中的四种责任类型。同时，还明确了以往PPP项目中受到社会资本诟病较多的地方政府失信行为，包括最低需求风险、因政府方原因导致项目合同终止、配套措施不达标风险，为PPP项目进一步合作提供了保障。
1.股权投资：政府与社会资本共同组建项目公司中，政府承担股权投资支出责任。
2.运营补贴：项目运营期间，政府承担的直接付费责任。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
3.风险承担：项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
4.配套投入：政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
（二）政府支出测算
1.股权投资支出：依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
2.运营补贴支出：根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
3.风险承担支出：充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。
4.配套投入支出：综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。
表3.3 为各支出测算参考公式
（三）政府能力评估
财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。
财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。一方面，严格控制将PPP项目形成的债务变相转化为政府债务，明确政府在PPP项目中的资金支出责任；另一方面，明确财政资金支出规模，可以带动更多社会资本进入。
根据财政部《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》，2015年全国各地地方政府公共预算支出有14.6万亿元，按照10%有1.46万亿元可以作为PPP的财政补贴，这部分财政资金将会带动2万亿元以上社会资本。以对于PPP推行较为积极的安徽省为例，2015年该省省级一般公共预算收入232.6亿元；加上中央转移支付等，安排支出504.4亿元。也就是说对于所有PPP项目，2015年安徽省政府的支付额度为50.44亿元。
在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。
行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。
鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建 PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。
（四）政府信息披露
新预算法强化了信息公开方面的规定，PPP项目作为财政支出的组成部分，也要进行相应的信息披露工作。各级财政部门通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。披露的财政支出责任信息包括：PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，各级财政部门应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。
对信息披露有很高的要求，有利于PPP项目的公开，接受社会舆论监督，防范PPP项目开展过程中的各种不规范行为。