案例八　行政机关不能以向申请人解释说明代替履行信息公开职责——杨某某诉原铁道部信息公开案

一、据以研究的案例

杨某某购买一张次日发车的动车组火车票，票面信息显示：座位为08车厢008号，二等座。次日原告乘坐该次列车时，发现8号车厢是餐车。原告以邮寄的形式向被告原铁道部申请获取“铁路部门卖餐车座位票的规定”的信息，并要求以纸质文本邮寄的形式予以答复。被告收到原告的申请后，被告向其所属的上海安监办发函，内容：收到原告申请，经与部运输局等相关部门研究，为做好向原告的答复工作，特委托你办在12月28日前，代部面向原告进行解释说明，有关情况请及时反馈。

原告杨某某诉称：原告在售票处购买一张次日发车的动车组火车票，票面信息显示：座位为08车厢008号，二等座。乘坐该次列车时，发现8号车厢是餐车，餐车没有行李架，座位很硬；餐车堆放床单等杂物为易燃品，不符合安全规定等问题。故原告要求乘务员按车票标明的二等座位进行安排，否则退票或者予以打折。乘务员答复餐车火车票是被告安排火车站售票处所卖，是被告的规定，拒绝了原告的要求。原告认为上述行为严重侵害乘客权益，向被告寄送《政府信息公开申请表》，要求公开铁路部门卖餐车座位票的规定。被告收到原告的申请后，但未按照《政府信息公开条例》第24条规定的期限对其予以答复。故原告请求法院判令被告依法履行政府信息公开义务，提供铁路部门卖餐车座位票的规定。

被告原铁道部答辩称：一、被告没有原告申请的政府信息，且申请事项不属于政府公开信息。原告以特快专递方式向被告邮寄一份《政府信息公开申请表》，要求向其公开铁路部门卖餐车座位票的规定。被告经审查并向其他部门协查后认为，出售餐车座位票系相关铁路运输企业的自主经营行为，并没有原告所申请公开的出售餐车座位票的相关规定，其申请事项亦非政府公开信息，故被告无法按其申请提供政府信息。二、被告已在法定期限内予以答复，并已就相关事项主动与原告进行了沟通。被告委托所属上海铁路安全监督管理办公室有关人员与原告沟通，说明被告并未制定有关发售餐车座位票的相关规定，并向其释明相关铁路运输企业为了缓解铁路运输压力、方便旅客及时出行而发售餐车座位票的有关情况，争取原告的理解。综上，原告所申请公开的事项不属于政府信息公开范畴，且被告在正式收到原告的《政府信息公开申请表》后已在法定期限内向原告答复，就申请事项进行了沟通和释明，故被告不存在不履行政府信息公开职责的情形。综上，被告请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第13条的规定，公民、法人或其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取相关政府信息。政府信息公开机构收到公开政府信息的申请后，应当进行审查，根据不同的情况，按照该条例第21条的规定进行处理并答复申请人。该条例第21条第3项规定，对依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。该条例第24条第2款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，延长期限最长不得超过15个工作日。本案中，被告收到原告的申请后，被告应当在法定期限届满前向原告作出答复。被告主张其已委托上海安监办就原告申请事项与原告进行了沟通和释明，不存在不履行政府信息公开职责的情形。但原告对此予以否认，且现有证据不足以证明被告已按照《政府信息公开条例》的要求答复原告。故原告要求被告依其申请进行答复的请求，应予支持。据此，判决责令原铁道部于判决生效后15日内对杨某某申请的内容依法作出答复。

二、相关法律问题研究

本案涉及信息公开职责履行方式和信息公开义务主体与其下属单位之间的公开职责界限问题。尽管法院判决书已给出较为清楚的结论，但其中有一些问题，还是有进一步说明的必要。

（一）履行信息公开职责的方式具有规范性，解释说明不是履行信息公开职责的法定方式

1.行政机关履行信息公开职责的载体，一般表现为政府信息公开答复书或政府信息告知书。根据《政府信息公开条例》的规定，收到政府信息公开申请的行政机关，无论自己是否属于政府信息公开义务主体，也无论申请人所申请公开的政府信息的实际状态，均应当以答复或告知的方式回应申请人的申请。如果申请人没有特别要求进行口头答复，行政机关一般应当进行书面答复或告知。通过书面答复或告知的方式，既可以有效确保信息公开答复的权威性和严肃性，同时“白纸黑字”也有利于确定申请人与被申请人之间的信息公开法律关系，有利于发生争议时进行有效审查和评判。书面答复或告知的方式，既可以在答复或告知书中记载申请人所申请公开的信息，也可以通过答复或告知书的附件形式提供申请人所申请公开的信息，具体方式可以根据涉及信息的具体情况选择适用。

2.政府信息公开答复或告知类型，需要符合规范要求。政府信息公开申请一般需要政府信息公开答复或告知来回应，但这种答复或告知并不是随意的，而是有规范要求的。这个规范要求，就是《政府信息公开条例》第21条规定的答复类型，具体包括告知政府信息的获取方式和途径、告知不予公开并说明理由、告知非本机关公开或政府信息不存在，告知申请内容不明确需要更改补充。即使该条例的列举具有不周延性，无法完全覆盖政府信息公开实践中的所有可能遇到的情形，但无论如何，从建设服务型政府和正当程序的角度来说，都应当给予当事人以答复或告知。答复类型已有法律规范规定的，适用法定答复方式，没有规定的，可以作出符合实际情况的答复。

（二）对本案处理的分析

本案涉及铁路管理信息公开问题，餐车卖座位票的问题也一直备受关注。本案发生在铁路体制改制之前，之所以还提出来讨论，是因为原铁道部在这起案件中所表现出来的“铁老大”问题，在很多机关还或多或少地存在。本案对行政机关公开政府信息的启示，主要在两个方面：

1.行政机关应该向信息公开申请人作出答复。信息公开法律关系中，奉行的法律逻辑是：谁申请向谁答复，向谁申请由谁答复。本案中，杨某某向原铁道部申请获取“铁路部门卖餐车座位票的规定”的信息，并要求以纸质文本邮寄的形式予以答复，无论这些信息存在还是不存在，铁道部是不是适格的公开义务主体，都应当由被申请主体铁道部作出答复，而且只能向申请人即杨某某答复。当然，铁道部为方便申请人获取相关信息，可以委托内设机构或下属单位代为答复或送达答复，但责任主体不可以转移，仍然是铁道部。因此，铁道部不向申请人作出答复，而向其下属机构发函，本身就是履行职责的方式出现了问题，更不符合法律、法规的精神和具体规定。

2.解释说明不构成信息公开义务的履行。信息公开申请与答复，是一个严肃的法律问题，涉及行政机关履行职责的是与非，具有规范性和不可任意处置性。《政府信息公开条例》结合实践中常见的政府信息公开情形，设计了数种有针对性的答复类型，行政机关作出政府信息公开答复，应当遵循这些规范要求。即使实践中有些信息公开情形，是《政府信息公开条例》的规范答复类型无法回应，需要行政机关根据实际情况创新答复方式的，也应当正当合理，能够让人信服。本案中，申请人杨某某申请公开的信息，从内容描述上看，似乎不存在需要从《政府信息公开条例》之外寻找答复方式。而且，即使需要在规范之外寻求答复方式，也不可以解释说明的方式代替答复。在政府与公民之间，解释说明是一种很好的互动沟通方式，有助于增进双方的互信，但适用的情形一般是非履行法定职责的情形。当然，如果经过解释说明，达到让申请人信服地撤回申请，也不失为一种很好的选择。本案中，杨某某的起诉表明，铁道部显然没有达到预期效果，不仅没有预防和化解矛盾，还被诉至法院，并受到了否定性的法律评价。