第三节　食品安全监管体制、职责

法条指向

第五条　国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定。

国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理。

国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责，组织开展食品安全风险监测和风险评估，会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。

国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作。

第六条　县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。

县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。

第七条　县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制。上级人民政府负责对下一级人民政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核。县级以上地方人民政府负责对本级食品药品监督管理部门和其他有关部门的食品安全监督管理工作进行评议、考核。

第八条　县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全工作提供保障。

县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。

一、食品安全监管的概念、本质与特点

食品安全监管是政府公共管理职责之一，是负有法定职责的部门出于保证食品安全的目的，运用公共权力对食品生产经营者、相关从业者的活动及其生产经营的食品、提供的服务进行管制（Regulation）的行政活动。

食品安全监管的本质是公共管理行为，是为了保证具有“公共产品”性质的食品安全而使用公权力控制、限定和约束食品生产经营主体行为。

食品安全监管具有以下特点：一是主体只能是负有法定职责的公共管理组织。二是监管的对象是食品生产经营者、食品相关从业者等社会行为主体。三是监管的目的是以食品的安全性为出发点、以保障公众身体健康和生命安全为目标。

二、食品安全监管体制

本法在改革的现实基础上进一步确定了食品安全监管体制的模式。从“纵向”和“横向”两个维度对食品安全监管职责进行了确权。

首先，明确了从国务院到县级以上地方人民政府的“纵向”食品安全监管职责。

国务院设立食品安全委员会。依据2009《食品安全法》的规定，2010 年2月6日，国务院设立食品安全委员会。时任中共中央政治局常委、副总理的李克强出任食品安全委员会主任。时任中共中央政治局委员、国务院副总理的回良玉、王岐山出任食品安全委员会副主任。委员会的主要职责是“分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。”本法沿用了2009《食品安全法》“职责由国务院规定”的表述。根据国务院食品安全委员会的定位与作用分析，本法确定的国务院食品安全委员会的职责中依然会包含总体部署、整体统筹、督导等相关职能。

本法同时规定了县级以上地方人民政府食品安全监督管理工作的职责。包括四个方面的内容。一是对本行政区域的总体“负责”。即食品安全“属地负责”的原则。二是“统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作”。强调在食品安全监管工作方面，不管各相关政府部门的隶属关系是何种情形，其工作步调都必须服从地方政府的领导与组织。三是“统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全突发事件应对工作”。在应对突发事件时，统一领导、统一行动尤为重要。所以本法赋予地方政府食品安全突发事件的统一指挥权。四是“建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制”。从全国范围看，食品安全的全过程控制要求往往在一个行政区域内的体现更加明显。即使是在某些食品生产经营活动较为单一的区域，为了实现全过程控制的目标，加强区域间的配合，地方政府的力度也较之某一部门的力度更大。所以本法要求县级以上地方人民政府应当主导建立健全工作机制和信息共享机制。同时，本法将行政区域内各职能部门的职责分工确定权限授予了县级以上地方人民政府。规定其“依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。”这是为了加强地方政府统一领导、组织和协调的力度。但是，对各职能部门的职责分工，不能超越违反本法和国务院的相关规定。

此外，本法此次修订明确了“县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。”这一规定的目的是将食品安全监管向基层进行纵深延展。我们国家目前的食品工业还处于水平较低的阶段，食品生产经营主体规模小、数量多、分布不均，因此，加强基层的食品安全监管力量是非常必要而且迫切的。按照本条款的规定，“县级人民政府食品药品监督管理部门的派出机构”可以在乡镇设立，也可以在“特定区域”设立，这是根据食品安全监管的需要做出的灵活规定。

其次，从“横向”的维度，进一步明确了政府各职能部门的食品安全监管职责。

在食品安全监管体制改革正在进行中的现实下，本法对2009《食品安全法》作了大幅度的调整。一是明确了“食品药品监督管理部门”是食品生产经营活动的主责部门，这与目前体制改革的总体方向相一致。2009《食品安全法》设计的监管体制为“多部门监管体制”，本法此次将原质监部门负责的“食品生产监管”、工商部门负责的“食品流通监管”统一到食品药品监督管理部门，同时明确了食品药品监督管理部门的“食用农产品的市场销售”监管职责。不仅如此，本法还将一些存在模糊“边界”的食品生产经营活动及相关活动一并确权到食品药品监督管理部门。这些内容包括“食品的贮存与运输、食品生产加工小作坊和食品摊贩等”的监管。

二是明确了“国务院卫生行政部门”食品安全风险监测和评估，以及制定公布食品安全国家标准的职责。与2009《食品安全法》不同的是，本法规定卫生行政部门是“组织开展”食品安全风险监测与评估的职责，在食品安全国家标准制定与公布方面，也是应当“会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布”。即，在上述两个方面工作的职责定位，卫生行政部门都是主责与牵头部门的角色，而非全责部门的角色。如此规定的意义在于，风险监测与评估、食品安全标准的制定与公布等都是直接服务于监管的基础性工作，如果远离了负有具体监管职责部门的参与，可能会造成食品安全监管的基础与实际不符、甚至脱节的情形。

三是明确了“国务院其他有关部门”“承担有关食品安全工作”的职责。主要内容包括以下几种类型：1.在信息通报、资源共享、联合执法、突发事件的处理等协调配合类职责；2.单独负责某一方面的监管职责，如质监部门对食品相关产品的监管（本法第四十一条）、出入境检验检疫部门对食品进出口的监管（本法第九十一条）、农业部门对农业投入品的监管（本法第四十九条）；等等。

综上所述，本法设计的食品安全监管体制是以各级政府为总体负责、以食品药品监督管理部门和农业行政部门为主责、以卫生行政部门为基础、以其他部门为辅助的“多部门监管体制”。（见【图示1.3.1】）

三、食品安全监管的属地职责

第七条、第八条是本法的两个新增条款。第七条规定的内容明确了食品安全监管责任制的具体情形，即政府之间“上对下”的评议考核，以及政府与监管部门之间“同级”的评议考核。按照本法的这一规定，负有食品安全监管职责的各部门应当向同级人民政府负责，按照其评议考核的结果改进监管工作。

第八条规定了县级以上地方人民政府在食品安全监管职责方面的具体要求，主要包括以下四个方面。一是“将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划”。各级人民政府的国民经济和社会发展规划是政府治理的总体要求，是一届政府的最高行政目标。本法要求将食品安全工作纳入国民经济和社会发展规划，充分体现了食品安全工作作为“民生”问题的重要性，也是评价各级人民政府对食品安全工作重视程度的重要指标。二是“将食品安全工作经费列入本级政府财政预算”。这是从法律的角度对食品安全工作保障提出的更为实际的基础性措施。食品安全监管指向的风险复杂、主体及其行为种类繁多、执法人员专业知识、执法能力培训需求大，这些都需要财政的保障。三是“加强食品安全监督管理能力建设”。食品安全监管是一种需要跟随食品生产经营的技术水平不断提高的行政实践活动，能力高低直接影响着监管是否到位。本法将加强食品安全监管能力建设的任务交于地方政府，是出于“地方政府对食品安全负总责”的职责要求考虑。四是“为食品安全工作提供保障”。这是“兜底性”的规定。

相关链接

· 中央机构编制委员会办公室《国家食品药品监督管理总局“三定”方案》