三、全面推行三张清单，打造权力瘦身的“紧身衣”

法治是规则之治，法治政府必然要求政府的权力和责任由法律明确规定，这就要给政府权力设定边界。推行权力清单、责任清单和负面清单制度，是落实党的十八届二中、三中、四中、五中全会精神的重要改革举措，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，是实现、巩固和发展“放管服”改革成效的重要制度保障。李克强总理出席2014年天津夏季达沃斯论坛开幕式，在全世界范围内率先为中国制度建设开出“三张清单”：“权力清单”“责任清单”和“负面清单”，建立健全“清权、减权、制权、晒权”的清单管理制度，是本届政府行政管理方式的重大创新。

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三张清单各是什么？

“权力清单”

明确了政府该做什么，要求行政机关“法无授权不可为”

“负面清单”

明确企业不该干什么，宣示市场主体“法无禁止皆可为”

“责任清单”

明确政府怎么管市场，要求行政机关“法定职责必须为”

历史回望 　《政府工作报告》中关于“清单制度”的规定

2014年《政府工作报告》指出：确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。

2015年《政府工作报告》指出：制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

2016年《政府工作报告》指出：全面公布地方政府权力和责任清单，在部分地区试行市场准入负面清单制度。

2017年《政府工作报告》指出：全面实行清单管理制度，制定国务院部门权力和责任清单，加快扩大市场准入负面清单试点，减少政府的自由裁量权，增加市场的自主选择权。

（一）大力推行权责清单

党的十八届三中全会《决定》明确要求，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会《决定》明确规定，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

1.关于地方政府部门权力清单的要求

2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，从基本要求、主要任务和组织实施方面对地方政府部门推行权力清单制度作了全面规定。第一，列举了行政权力的主要类型，即行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别。第二，规定了公布清单的具体方式，地方各级政府对其工作部门经过确认保留的行政职权，除保密事项外，要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布。第三，明确了权力清单的法律效力，即权力清单并非行政权力的法律依据和全部范围，对权力清单未明确但应由政府管理的事项，政府部门要切实负起责任。政府工作部门要按照权力清单行使职权，防止乱作为，也要积极主动履行职责，避免不作为。对关系人民生产生活、社会发展稳定的事务，要勇于负责、敢于担当，切实履行职责。

2.关于国务院部门权力清单和责任清单的要求

2016年1月5日，国务院办公厅印发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，确定在国家发展改革委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会开展试点，试点任务包括全面梳理部门现有权责事项、清理规范权责事项、审核权责清单、优化权力运行流程。根据方案，各试点部门在全面梳理基础上，对权责事项逐项提出取消、下放和保留的意见。试点部门在依法审核清理规范基础上，形成部门基础权责清单，列明权责事项名称、类型、设定依据、调整意见以及追责情形等内容。

3.关于公布权力清单的时间表和路线图

《纲要》明确要求，在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将职责权限、法律依据、实施主体、运行流程、监督方式等事项以清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。2015年年底前，省级政府部门基本完成权力清单的公布；2016年年底前，市县两级政府部门基本完成权力清单的公布。国务院部门要重点推行涉及投资创业、市场监管、环境保护、税收征管等领域的权力清单、责任清单制度。

4.政府部门“晒”清单情况

截至2017年9月，31个省（区、市）均已公布省市县三级政府部门权力和责任清单，46个国务院部门公开了保留的中央指定地方实施的行政许可事项清单。各地在推行权责清单制度工作中，涌现出不少改革亮点。浙江省推进“四张清单一张网”（权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单和政务服务网），省级部门行政权力从几年前的1.23万项精简至4092项；安徽省公布省级公共服务清单和省级行政权力中介服务清单，晒出行政机关单位应提供的4000余项公共服务和清理规范后的200余项行政权力中介服务，强调政府责任，减轻企业负担；江苏省实现了“三级、四同、一分、一压缩”，即相同的权力事项，在省市县三级，权力名称、类型、依据、编码相统一，明确省市县三级的层级分工，压缩自由裁量权；云南省以“一表两单”形式，发布了省、州、县、乡四级权责清单。政府建立了权责清单，就是划定了权力的边界，明确了责任的底线，让政府更好地接受社会监督，使“变相审批”“隐性审批”失去生存土壤，推动政府更加勤政务实、履职尽责。

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（二）完善负面清单管理模式

负面清单是相对于正面清单而言的一种市场准入管理模式，遵循“法无禁止皆可为”的原则，是世界范围内贸易投资自由化、金融市场国际化和行政管理法治化的产物。负面清单管理模式只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么、该做什么，由市场主体根据市场变化作出判断。这种管理模式能够大大增强市场的透明度、开放度和自由度，已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势。据统计，到2014年世界上至少有77个国家采用了此种模式。

负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。

1.市场准入负面清单

实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础。通过实行市场准入负面清单制度，赋予市场主体更多的主动权，有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。

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什么是市场准入负面清单制度？

市场准入负面清单是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

2015年10月，国务院发布《关于实行市场准入负面清单制度的意见》并附《关于开展市场准入负面清单制度改革试点的工作方案》。《意见》明确提出，市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

市场准入负面清单由国务院统一制定发布，地方政府需进行调整的，由省级人民政府报国务院批准。凡负有市场准入管理职责的部门和单位，都要全面梳理禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等，按照《国民经济行业分类》的统一分类标准（需适用于《国民经济行业分类》多个门类的，以及《国民经济行业分类》未列明的新业态，另作说明），提出本部门、本单位市场准入负面清单草案。

关于负面清单与行政审批事项清单的衔接问题。《意见》提出，行政审批事项清单中对市场主体投资经营的行业、领域、业务等限制性措施，原则上都要纳入市场准入负面清单。对未列入《国务院各部门行政审批事项汇总清单》、已经取消的涉及市场准入的事项，不得纳入市场准入负面清单，其余经审查合格的市场准入负面清单事项，在市场准入负面清单中逐条列出。

根据《意见》的部署，国家发展改革委、商务部会同有关部门于2016年3月发布了《市场准入负面清单草案（试点版）》，在天津、上海、福建、广东四个省、直辖市试行，初步列明了在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等共328项，其中禁止准入类96项，限制准入类232项。各试点城市按照有关部署，稳步推进市场准入负面清单工作。福建印发了《福建省开展市场准入负面清单制度改革试点总体方案》；上海组织52家单位全面梳理《草案（试点版）》中的232项限制准入类措施；广东定期调整公布企业投资项目准入负面清单，对负面清单外的项目，一律实行承诺准入或告知性备案审查管理，对清单中核准准入、投资承诺准入类项目，明确不得以制定规范性文件、印发会议纪要等形式设置或提高民间资本的准入门槛，有效解决“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等问题。

2.外商投资负面清单

外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。外商投资准入属于中央事权，原则上应当由中央政府来制定、发布和实施外商投资负面清单。上海自贸区负面清单是国务院依据全国人大常委会决定授权上海市制定的，具有特殊的试点性质，其他地方未履行必要的法律程序不能复制和效仿。2013年9月27日，国务院印发通知批准《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出要“探索建立‘负面清单’管理模式”。9月29日，上海市人民政府发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，按照《国民经济行业分类及代码》提出了18个门类，190条特别管理措施（其中，禁止类38项，限制152类项），对于未列入“负面清单”的外商投资一般项目，采取“非禁即入”的管理模式。现在这一负面清单经过近两年的实践检验和探索，又作了进一步的“瘦身”，市场准入空间更大了。2015年3月24日，中共中央政治局审议通过广东、天津、福建自由贸易试验区的总体方案，以及进一步深化上海自由贸易试验区改革开放的方案。2015年4月8日，《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）的通知》发布，负面清单列明了不符合国民待遇等原则的外商投资准入特别管理措施，适用于四个自由贸易试验区。2017年，在前一版的基础上，国务院办公厅印发负面清单的2017年版，划分为15个门类、40个条目、95项特别管理措施，与上一版相比，减少了10个条目、27项措施，特别管理措施进一步放宽。减少的条目包括轨道交通设备制造、医药制造、道路运输、保险业务、会计审计、其他商务服务等6条，并整合减少了4条。目前，四个自贸区使用大致统一的负面清单，避免产生成本洼地、政策洼地效应，也有利于建立良性的竞争机制和良好的信用机制。下一步，将进一步扩大市场准入负面清单试点，压缩负面清单事项，为全面实施创造条件。

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