第四章 耕地保护

【本章说明】耕地保护是我国的国策，是《土地管理法》的核心内容。国家以省为单位，要求实现耕地总量动态平衡，提高耕地质量，加大耕地保护力度。现行保护耕地的主要制度是实行“占多少，垦多少”的耕地占用补偿制度和基本农田保护制度。另外，本章还规定了很多保护耕地的具体措施，包括改良土壤，提高土地肥力；节约使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破坏耕地，防止土地荒漠化、水土流失、盐渍化、污染土地等；对已闲置、荒芜的耕地采取严厉的措施；鼓励合理地开发、开垦未利用土地，挖掘耕地后备资源；鼓励土地整理，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地；对因挖损、塌陷、压占等使土地遭到破坏的，应当进行复垦，优先用于农业。这些制度和措施若能得以严格地遵守和执行，必能扭转我国人地矛盾日益尖锐的局势。

第三十一条 耕地占用补偿

国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

□ 条文解读

本条规定了我国对耕地实行保护的制度、占用耕地补偿制度，以及占补平衡原则。

国家为了遏止耕地每年大量减少的趋势，维持耕地总量的动态平衡，不仅实行严格的土地用途管制制度，还采取了占用耕地补偿制度作为救济措施。市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，因能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，无论基于盈利或非盈利的原因，都要履行补偿义务，开垦与其占用面积相符的新的耕地。

［开垦耕地的具体责任人的确定］

开垦耕地的责任人应当为占用耕地的单位，具体有以下三种情形：（1）城市建设用地区统一征地后供地的，责任人应为市、县人民政府，其开垦费用计入建设用地成本。（2）城市建设用地区以外的建设项目占用耕地的，责任人应为建设单位，并由市、县人民政府地政部门负责监督和验收。（3）村庄、集镇建设占用耕地，责任人是农村经济组织或村民委员会，并由市、县人民政府地政部门负责监督和验收。

［占用耕地单位的具体补偿办法］

补偿的方法有两个：（1）按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。其具体要求有：其一，耕地数量不能减少，新开垦的耕地要与其所占用的耕地数量相当。其二，对于没有荒地后备资源的地方，也可以采取改造中低产田，使之成为质量较好的耕地的办法达到补足数量的目的。如可以用大于其所占耕地面积的中低产田的面积来补足（以产量折算的方法）。其三，新开垦的耕地要与其所占用的耕地质量相当。（2）没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

【以案说法15】 耕地不能挪作他用

2004年3月，东莞市万江区洪平村委会主任赵某在召开村民代表会后，决定将该村名为“六道沟”的10亩耕地作为建设农贸市场用地，并向万江区国土所提出用地申请。经万江区国土所和市国土局派员实地勘查后，认为该幅土地是耕地，不予批准。赵某对此置之不理，以村委会名义与某市政工程公司签订工程施工合同，并进行填土。2004年8月，东莞市国土局发现赵某的非法占用耕地行为，依法向洪平村委会发出《停工通知书》，赵某对此仍置之不理，拒不签收《停工通知书》，继续强行施工，在该块耕地上打水泥桩，造成该块耕地被毁坏，无法复耕的严重后果。

2005年7月，赵某又在没有向国土部门申请办理用地的情况下，以村委名义与唐某签订合同，将万江区洪平村地名“红头沟”地块（面积16.30亩）出租给唐某用于建外来工集体宿舍使用。至案发时，唐某已在该耕地上建起砖瓦结构的出租屋约120间，造成4亩多耕地被毁坏、无法复耕的后果。上述两宗违法用地破坏耕地面积近15亩。

上述情况被群众举报后，赵某被警方传唤调查。2006年1月，东莞市人民检察院以赵某涉嫌非法占用农用地罪向东莞市中级人民法院提起公诉。东莞市中级人民法院经审理后认为：被告人赵某在任东莞市万江区洪平村负责人期间，违反土地管理法规，非法占用耕地，将耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏，其行为已侵犯了国家的土地管理制度，触犯了中华人民共和国刑律，已构成犯罪。依照《中华人民共和国刑法》第342条的规定，判决被告人赵某非法占用农用地罪，判处有期徒刑2年、并处罚金3000元。

关联参见

《土地管理法实施条例》第16条；《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》

第三十二条 建设占用耕地的耕作层利用

县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

□ 条文解读

耕作层，是指经农业生产活动的长期影响和改造，土壤不断熟化，耕性得到改善，肥力得到提高而形成的适于农作物生长，厚度为30—50厘米的表土层。对有条件再利用的耕作层，要注重收集、运输和保护，用于新开垦的耕地或荒地的土壤改良，保证耕地再开垦的质量。

第三十三条 耕地总量动态平衡

省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

□ 条文解读

实现耕地总量动态平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标和任务。原则上应当是以省为区域作为实施耕地总量动态平衡的单位，在省的行政区域内保持耕地总量不得减少，由省级政府严格执行总体规划和年度计划，负责采取措施，通过实行耕地占用补偿等机制，开发、复垦和整理耕地，组织开发耕地后备资源，在一定程度上弥补耕地的不足。

第三十四条 基本农田保护制度

国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：

（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田；

（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。

基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

□ 条文解读

基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

基本农田是耕地的一部分。国家根据土地利用总体规划，划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护，确保本行政区域内基本农田的数量不减少，使得耕地数量满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的基本需求。基本农田保护区应包括：（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田等。

关联参见

《基本农田保护条例》；《国土资源部关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》

第三十五条 土壤改良与提高地力

各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

□ 条文解读

在保证耕地总量平衡的同时，对耕地的质量也应注重恢复和提高。因此，各级人民政府应维护和兴建排灌工程设施，灌溉农田、排泄水流，同时改良土壤、培肥土地，提高土地生产力，促进生态平衡，这样可以有效防治土地荒漠化，减少土壤中可溶性盐的含量，保持水分和土壤，同时治理土地污染。

【以案说法16】 污染土地应受处罚

河北省某市蓝山村附近建有一家名为“凤绣”的针织厂，该厂于2003年年底建成。工厂建成后，主要向附近河道排放污水。2006年6月，该厂排污管道破裂，污水流入附近130多亩耕地，使耕地受到严重污染。直至8月份，耕地地势较低洼的地方残存着墨黑色的污水，地势较高的地方污水虽然已经退去，但仍留下大量白色的残留物。

事故发生后，凤绣针织厂厂长兼法人代表黄某与蓝山村村委会私下签订协议，答应工厂负责清理耕地残留污水，并向村民每亩每年补偿1500元左右，但村民不得将污水泄漏事件报告有关部门。2007年年初，该厂再次发生污水泄漏事故，导致该130亩耕地受到更为严重的污染，大量被污染的耕地无法恢复种植。

2007年3月，有大量村民向市环保局反映这一问题，经市环保局调查后，认定凤绣针织厂的行为严重违反了《土地管理法》第35条、第74条，《环境保护法》第31条、第35条的规定，对上述耕地和周围环境造成严重破坏。市政府依照上述调查结果决定对该厂除依照国家规定加收超标准排污费外，处以200万元罚款，责令凤绣针织厂于2007年6月前停业整顿。对于该厂厂长黄某瞒报事故的行为，也已将其移送司法机关追究其刑事责任。

关联参见

《水土保持法》

第三十六条 节约使用土地

非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

□ 条文解读

由于非农业建设对地质的要求并不是很高，因此，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

对耕地，应做到物尽其用，对其用途的变更必须严格谨慎掌控，坚决禁止未经批准的非农业建设占地和建房、挖沙、采石等浪费和破坏耕地的行为，也不能允许为了片面追求经济效益，将耕地用作其他的农业用途，如发展林业渔业等。

【以案说法17】 耕地不能取土烧砖

王某系浙江个体商人，2003年在河南省某县平山村开设一烧砖工厂。2007年6月，该厂规划用采集粘土土地的粘土被开挖完后，该砖厂便通过购买工程土、购买农民耕地中粘土，租用农民耕地等方式挖土烧砖。

2007年6月，王某与玉兰村沈某、宋某、陈某等十户村民签订租地合同，该合同约定：王某租用上述村民面积约20亩左右的承包土地进行粘土挖掘，每年按每亩地交付村民租金6万元，租用期为3年。7月份，王某又与平山村村民赵某、蓝某、姚某等6名村民签订买土合同，以2000元每666立方米的价格向农民购买粘土。

截至2009年3月，王某的租地买土烧砖行为共计破坏周围耕地40多亩，严重违反了《土地管理法》等有关法律法规。对此，群众强烈不满，多次上访。该县土地管理局监察大队执法人员对这起大量破坏耕地的严重违法行为，多次进行制止，并向王某下发限期拆除砖厂的通知。但王某视国家法律于不顾，仍然非法租地、非法买土烧砖。为维护法律的尊严，保护耕地，2009年4月10日，由县政法委牵头，从县法院、公安局、土地局抽调近百名执法人员，并雇用两台大型拆除机，对此砖厂进行了依法强制拆除。随后，王某被移送司法机关，以触犯非法破坏农用地罪被依法追究刑事责任。

【以案说法18】 占用基本农田挖塘养鱼违法

2007年，湖南省某市北坡镇村民沈某承包的3亩水稻田被划为水稻类基本农田。2008年5月份，沈某看到别人养鱼迅速致富，也想从事渔业养殖。于是，沈某决定将该块水稻田的一半挖成一口鱼塘。2008年6月份，沈某请来推土机挖出了一口鱼塘。2008年10月，该村村委会干部在检查生产时发现了该鱼塘。当时便对沈某作了批评教育工作，希望其主动填塘还耕。沈某表面答应，私下却没有接受意见，反而认为挖鱼塘养鱼是响应政府大力发展“三高”农业、搞活经济的口号。

本案最后被反映到市国土局，市国土局调查核实后认为，沈某在水稻类基本农田保护区内挖塘养鱼，破坏了种植条件，违反了我国《土地管理法》第36条以及《基本农田保护条例》的有关规定，即我国禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。于是，国土局对沈某依法作出了行政处罚，限沈某在接到行政处罚决定书之日起30天内填塘，恢复种植水稻的耕作条件，同时对张某处以耕地开垦费一倍的罚款。

第三十七条 闲置、荒芜土地的处理

禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

□ 条文解读

闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

关联参见

《城市房地产管理法》第9条；《闲置土地处置办法》；《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》

第三十八条 开发未利用土地

国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

第三十九条 开垦未利用土地

开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

□ 条文解读

开垦未利用的土地，必须具备以下三个条件：（1）必须经过科学论证和评估；（2）必须在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行；（3）必须经依法批准。对耕地的开垦、拓展不得毁坏森林、草原，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

关联参见

《退耕还林条例》；《水土保持法》第14条；《防洪法》第22-23条

第四十条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩

开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

□ 条文解读

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。

关联参见

《土地管理法实施条例》第17条

第四十一条 土地整理

国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

□ 条文解读

土地整理主要适用于农村，致力于变劣地为好地，减少闲置地和废弃地，增加农用地和耕地。因此，国家鼓励土地整理，地方各级人民政府也应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。农村土地的整理应当由县、乡（镇）人民政府组织农民集体经济组织制定并实施土地整理方案。土地整理所需费用，按照“谁受益谁负担”的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

关联参见

《土地管理法实施条例》第18条；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》六；《土地开发整理若干意见》

第四十二条 土地复垦

因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

□ 条文解读

农业综合开发土地复垦项目，是指国家农业综合开发办公室用中央财政资金扶持，由国土资源部组织实施，对因各项生产建设造成挖损、塌陷、压占等破坏的土地进行复垦的项目。

［复垦的范围］

一般而言，需要复垦的土地范围大体包括以下六种情况：（1）由于露天采矿、取土、挖砂、采石等生产建设活动直接对地表造成破坏的土地；（2）由于地下开采等生产活动中引起地表下沉塌陷的土地；（3）工矿企业的排土场、尾矿场、电厂储灰场、钢厂灰渣、城市垃圾等压占的土地；（4）工业排污造成对土壤的污染池；（5）废弃的水利工程，因改线等原因废弃的各种道路（包括铁路、公路）路基、建筑搬迁等毁坏而遗弃的土地；（6）其他荒芜废弃地。

【以案说法19】 “谁破坏，谁复垦”

2004年7月，利民有限责任公司（以下简称利民公司）与湖北省某县的东湖村村委会达成协议，由该公司在东湖村投资建设一个小型水库，用于东湖村以及临近几个村的饮水以及耕地灌溉。

2006年6月，在该水库即将竣工之际，由于工程质量问题，水库壁发生破裂，该水库蓄水大量从裂缝涌出并淹没了附近大片土地，造成300多亩基本农田被破坏。

事故发生后，县政府及时组织人员对水库进行抢修。随后，县政府依据《土地管理法》第42条的相关规定责令利民公司对已破坏土地负责复垦，并依法承担对相关村民经济损失的赔偿责任。2008年，利民公司复垦完毕，经县土地管理部门验收，发现复垦耕地不符合耕地要求。土地管理部门遂要求按照被占用基本农田前三年平均年产值的10倍缴纳土地复垦费，由该部门组织复垦。

关联参见

《土地复垦条例》