第二章 土地的所有权和使用权

【本章说明】土地是一种自然资源和社会财富，体现出极高的经济价值和一定的商品属性，从而，在对其开发利用过程中也就产生了一系列的财产权利。本章即对土地上的财产权利种类，权利的归属以及单位和个人对权利的行使，国家对这种权利的管理等作出了相关的规定。

土地财产权利以土地所有权和土地使用权为主。土地所有权具有排他性和独占性，在我国只能由国家和农民集体享有；而土地使用权依附于所有权，只要符合法律规定，任何单位和个人均享有对土地占有、使用、收益的权利。这两类权利在行使主体、范围、条件等方面均差异较大。

另外，本章还明确了土地所有权和土地使用权的确认、登记、发证和纠纷的处理等规则，并强调了依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第八条 土地所有权归属

城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

□ 条文解读

我国土地的所有权主体只有两个，一个是国家，一个是农民集体。

国家所有的土地主要包括：（1）城市市区的土地。（2）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地和国家依法征用的土地。（3）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。（4）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；若该原农民集体及其成员继续使用原土地的，享有的权利就变成了国有土地使用权。（5）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

农民集体所有的土地包括：一是除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，即农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有；二是宅基地和自留地、自留山。

【以案说法6】 牛某某不服县人民政府土地确权处理决定案

2004年5月，牛某某向县人民政府申请，对其在某县古镇巷贺家地一亩土地的权属进行确认。申请中称：该地系其父1947年购买，作为家族的陵地，先后将申请人的祖母和母亲安葬在此。1970年，申请人在该县刘家庄插队时，汽拖厂搞基建，在没有办理任何手续的情况下，将申请人的祖陵平掉并占用。1985年，申请人落实政策返城后即上访政府部门，要求占地单位向申请人归还祖陵，但至今未予解决。故请求县人民政府依照法律法规，对申请人的祖遗陵地进行确权。嗣后，牛某某以县人民政府在法定时间内不予答复为由，向市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令县人民政府履行法定职责。2005年1月19日，市中级人民法院判令县人民政府在法律规定的期限内对牛某某的确权申请作出处理。2005年3月23日，县国土资源局向牛某某送达了土地权属争议受理通知书。2005年8月22日，县人民政府作出《关于牛某某申请对古镇巷贺家地一亩坟地予以确权的处理决定书》（以下简称《处理决定》），并向牛某某送达。该《处理决定》以牛某某在法定期限内未能提供出新中国成立前的购地协议及新中国成立后所办理的用地手续为由，依照2003年1月3日国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十条和1995年3月11日原国家土地局国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条之规定，决定不予确权。牛某某不服，向市人民政府申请行政复议。市人民政府于2005年12月29日作出行政复议决定书，维持了县人民政府作出的《处理决定》。牛某某仍不服，向市中级人民法院提起行政诉讼。市中级人民法院维持了原判，驳回了牛某某的诉讼请求。牛某某不服，向省高级人民法院提出了上诉。

省高级人民法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，县人民政府具有对土地所有权或者使用权权属争议作出处理的法定职责。被上诉人县人民政府在受理了上诉人牛某某的土地确权申请后，理应依法在查明事实的基础上，对当事人争议的土地权属作出明确的认定和处理。但被上诉人县人民政府在其《处理决定》中，对本案争议土地权属的相关事实未作认定，对争议土地的权属未依法予以明确，仅以上诉人牛某某未提供“新中国成立前的购地协议及新中国成立后所办理的用地手续”为由，作出含义不明的不予确权的决定，不符合法律赋予政府对土地权属争议作出处理的职责要求。被诉《处理决定》适用的国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，是规范行政机关是否受理土地确权申请的规定，而非不予确权的依据。被诉《处理决定》适用原国家土地局国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条的规定，虽是确定土地权属的依据之一，但被诉《处理决定》没有认定与之相关的法律事实，使法律的适用失去了前提。据上，被诉《处理决定》认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。一审法院对被上诉人县人民政府是否依法、正确履行法定职责未严格进行审查，判决维持被诉《处理决定》的主要理由，即“土地管理法律、法规没有给公民确定陵地使用权的规定”，并非是被诉《处理决定》所依据和表明的理由。一审法院为被诉具体行政行为补充理由、依据的做法，违背了行政诉讼的合法性审查原则，依法应予纠正。综上，上诉人牛某某认为被上诉人县人民政府作出的不予确权决定违法、一审判决应予撤销的上诉请求成立，本院予以支持。判决撤销市中级人民法院行政判决，撤销县人民政府《处理决定》，责令县人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。

关联参见

《宪法》第10条；《土地管理法实施条例》第2条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》；《土地权属争议调查处理办法》

第九条 土地使用权

国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

□ 条文解读

本条是关于土地使用权的规定，体现了土地的所有权和使用权相分离的基本原则。虽然国家和农民集体拥有土地，但是政府机构、企事业单位、社会团体、个人等都可以在符合法律规定的情况下，办理相关手续，取得合理利用土地的权利并获取收益，但是，并不意味着其对土地的使用可以不受任何限制，还是应当承担保护、管理和合理利用土地的义务，根据土地的自然属性和经济属性的不同，科学使用土地，防止水土流失和盐渍化。

［国有土地依法确定给单位或个人使用的方式］

国有土地依法确定给单位或个人使用的方式主要有两种：（1）土地划拨。即土地使用者只需按照一定程序提出申请，经法定机关批准即可取得土地使用权，无须向土地所有者交付租金及其他费用。（2）土地使用权出让。即国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。

［国有土地依法确定给单位或个人使用后，其使用权可否进入市场流转］

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，以出让方式有偿取得的土地使用权可以依法转让、出租、抵押或继承。而根据该条例第44条的规定，除法定的特殊情况外，以土地划拨方式无偿取得的土地使用权则不得进入市场交易或流转。但是，根据该条例第45条的规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依法签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

由此可见，通过土地划拨方式取得的国有土地使用权，必须依法转变为出让土地使用权之后，方可进入市场交易或流转。

关联参见

《物权法》第118条；《农村土地承包法》第2条、第20条；《城市房地产管理法》第2条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12、44-45条

第十条 集体所有土地的经营和管理

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

□ 条文解读

考虑到过去的“三级所有，队为基础”的基本生产队模式，本条将农民集体所有土地的经营、管理分为三种情况：

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。对于前两种情况，有集体经济组织的就让集体经济组织做，集体经济组织已经不健全的，应当由现在的村民自治组织——村民委员会或村民小组来做。对于第三种情况，则直接由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

【以案说法7】 村民个人联名能否成为申请集体土地所有权登记的主体？

湖南省某村白羊组共有集体土地4000亩，本组村民共450名。2005年7月，该村白羊组的贾某等300名村民向所在地国土资源局提出申请办理他们所享有的集体土地的所有权证，国土资源局以村民不是农民集体经济组织或其代表，不符合申请办理农民集体土地所有权证的资格为由，拒绝为贾某等300名村民办理集体土地所有权登记和发证。为此，贾某等300名村民联名以该国土资源局行政不作为为由提起行政诉讼。法院受理后，认为集体土地的所有权主体是农民集体，集体土地所有权证的颁发对象是集体经济组织而非个人，原告等300名个人不能等同于集体经济组织，因此，法院裁决驳回起诉。贾某等人不服，提起上诉，二审法院维持了一审裁决。

关于集体土地所有权的主体，《土地管理法》第10条作了详细的规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”因此，在本案中，申请集体土地登记发证的主体应当是该村白羊组这一集体经济组织，申请办理村民小组的集体土地所有权登记发证的主体也应当是该村白羊组这一集体经济组织，而不是个人；同时，当登记机关不作为时，提起诉讼的主体也应该是集体经济组织，而不是贾某等300名个人。因此，法院以主体资格不符为由驳回起诉是正确的。

关联参见

《物权法》第60条；《国务院法制办公室关于供销合作社能否享有集体土地所有权问题的复函》；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第3条

第十一条 土地登记发证制度

农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

□ 条文解读

本条是关于土地登记发证制度的规定。土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记，分初始土地登记和变更土地登记。本条规定的是土地的初始登记制度，又称土地总登记，指土地登记机关在一定时间内，对辖区内全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记，主要包括对国有土地的使用、农村集体土地的所有和农村集体土地的建设用地使用情况的登记三类。

土地登记的具体登记程序是：登记先后要经过县级以上地方人民政府发布通告、登记申请者向土地管理部门提交登记申请书及权属来源证明、土地管理部门随后组织辖区内的地籍调查并进行全面审核、最后对认为符合登记要求的宗地予以公告，如果公告没有被提出异议，则公告期满后，最终由人民政府批准并办理注册登记，向申请者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》，分别确认使用权、所有权、建设用地使用权。土地登记资料可以公开查询。

关联参见

《物权法》第139条；《土地管理法实施条例》第3-5条；《土地登记办法》第3条；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》

第十二条 土地变更登记

依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

□ 条文解读

在发生依法改变土地所有权、使用权的，依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移，土地用途改变等情况后，初始登记中的内容就会与现状不符，因此，土地的所有者或使用者必须提交证明变更事项发生的数据或原土地证书，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请。

关联参见

《物权法》第145条、第151条；《土地管理法实施条例》第6条；《土地登记办法》第5章

第十三条 土地登记的效力

依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

□ 条文解读

土地的使用权和所有权必须要经过依法登记才能发生法律效力，受到法律保护，否则，仅凭证明权利存在的文书或合同是不足以制止其他单位和个人的侵犯行为的。因此，进行登记是对权利充分保障的一种必要措施。

［依法登记的土地所有权和使用权受到侵害时的救济措施］

（1）行政救济途径。当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求行政机关给予保护，或作出处理。（2）司法救济途径。当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，受害人可以通过以下途径寻求司法救济：①通过确权之诉来解决。即自己的权利与他人发生归属争议时，请求法院确认权利的存在与归属；②通过给付之诉来解决。即当义务人不履行自己的义务时，权利人可请求法院责令义务人履行自己的义务；③通过变更之诉来解决。即权利人要求变动已经存在的权利时，请求法院依法予以变更。

【以案说法8】 房屋预告登记对此后土地抵押登记的约束效力

浙江省湖州市德清县人民法院经审理认定：由某房地产开发有限公司开发建设的某住宅小区建设项目，用地位于湖州市湖东路北侧（原吴兴区政府地块）。 2010年9月2日，湖州市规划与建设局向该公司颁发《商品房预售证》。同年，原告陆某、赵某某与该房开公司分别签订《商品房买卖合同》，各购买商品房一套。《商品房买卖合同》均载明，由房开公司“负责办理土地使用权初始登记，取得《土地使用权证书》或土地使用权证明”、“负责申请该商品房所有权初始登记，取得该房屋《房屋所有权》”，并承诺于2011年12月8日前，取得上述土地、房屋权属证书。上述商品房买卖合同于2010年10月25日在湖州市规划与建设局办理了备案。后原告赵某某、陆某等分别为其所购买的上述房屋办理了预购商品房预告登记。2011年12月6日，被告湖州市国土资源局在为房开公司办理坐落于湖州市湖东路北侧地块的国有土地使用权登记后，房开公司领取国有土地使用权证。2011年11月18日，上塘支行与大唐公司签订《最高额融资合同》，约定在2011年11月18日至2012年8月9日期间，由上塘支行向大唐公司提供最高额为4500万元的融资；同日，上塘支行与房开公司签订《最高额抵押合同》，约定由房开公司（抵押人）以前述土地使用权为抵押财产，为上塘公司向大唐公司自2011年11月18日至2012年8月9日融资期间内最高融资限额为4500万元的所有融资债权提供最高额抵押担保。同年12月7日，上塘支行、房开公司以前述地块的土地使用权为抵押物向湖州市国土资源局申请土地抵押登记，同年12月8日，被告湖州市国土资源局经审核后为上塘支行办理了土地使用权抵押登记。陆某、赵某某等对该抵押登记行为不服提起行政复议，2014年11月17日，浙江省国土资源厅作出行政复议决定书，维持土地抵押登记。

浙江省湖州市德清县人民法院经审理认为，原告陆某等三人购买了东瑞公司开发的一品园住宅小区的涉案商品房，相关合同业经备案且所购房屋已办理预告登记，其合法权益应受到物权法的保护。原告虽非被诉土地抵押登记行为的行政相对人，但由于在该房屋占用范围内的国有城镇住宅用地上设定抵押登记，可能侵犯其将取得的已预告登记房屋的所有权及相应的国有土地使用权，故被诉土地抵押登记行为与其具有法律上的利害关系。国有建设用地上进行城市房地产开发建设，无论是对房屋或者土地设定抵押权，都将影响到权利人行使对土地或房屋的处分权利。《中华人民共和国物权法》第一百八十二条规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押”。被告湖州市国土资源局作出被诉土地登记行为时，涉案国有建设用地上已实际建成商品房。房开公司与上塘支行提交的抵押物清单中虽仅包括涉案国有土地，不包括该地块上的建筑物，但根据《中华人民共和国物权法》的上述规定，附着在该块土地上的商品房依法被视为一体，一并抵押给上塘支行。在办理抵押登记后，房开公司已实际处分了上述已办理预告登记的房屋。根据《中华人民共和国物权法》第二十条第一款“预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力”的规定，该处分行为因未经原告同意，故依法不应具有物权效力。上塘公司与房开公司仅以涉案国有建设用地使用权作为抵押物提出的抵押权登记申请，应属于《土地登记办法》第十八条第一款第（五）项规定的情形，故被告湖州市国土资源局依法不应予以登记。综上，判决撤销被告湖州市国土资源局于2011年12月8日作出的土地抵押登记行为。

一审宣判后，湖州市国土资源局、上塘支行、大唐公司不服，均提起上诉。浙江省湖州市中级人民法院经审理判决驳回三上诉人的上诉，维持原判。

关联参见

《土地管理法实施条例》第3-7条

第十四条

农民集体所有土地承包经营权

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

□ 条文解读

本条是关于农民集体所有土地承包经营权的规定。

［承包合同］

个人或农户要获得承包经营权，应当与该片土地的经营管理者签订合法有效的承包合同，约定双方的权利和义务。合同当事人包括发包方和承包方：发包方是作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织、村民委员会、村民小组；承包方应是作为本集体经济组织成员的农民。承包合同的双方当事人应当享有合同约定的权利并履行合同规定的义务，尤其是承包方的承包经营权是法律保护的重点。

［关于承包经营的期限］

目前国家在农村的政策已经明确新一轮的农村土地承包合同要30年不变。根据《物权法》的具体规定，耕地的承包期为30年；草地的承包期为30-50年；林地的承包期为30-70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

［承包经营权的变更］

为了维护承包经营关系的稳定和农民的土地利益，法律对承包经营权的变更采取了比较严格的限制措施，首先要征得村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，然后还须报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

【以案说法9】 未经发包人同意转让承包经营权，发包人有权解除承包合同

2003年4月初，黄山镇镇政府为充分利用土地，并发挥当地有劳动能力老人的余热，将其所拥有的72亩荒地承包给了张某、王某、李某和赵某四名退休干部，并与四人签订土地承包合同。承包合同规定了双方的权利义务：黄山镇享有72亩荒地的所有权，为发包人；张某、王某、李某和赵某四人享有使用权，为土地承包人；土地承包期限为10年，未出现法定事由以及违约行为，发包人不得收回土地；未经发包人同意不得将承包的土地转让他人使用或者出手转卖等。承包合同签订后，承包人张某等四人便聘请了专门的林业技术员杨某。2004年技术员杨某以工资太低为由提出辞职，希望到别处应聘。为了使杨某继续留下来，张某等四人与其私下商量，让杨某承包该72亩荒地，每年保证给张某等四人两万元。技术员杨某同意了张某等人的意见并转包72亩荒地直至2007年4月。5月底，张某等人私自转包荒地一事被镇政府发现。黄山镇镇政府责令张某等四人解除与杨某的合同，由他们4人继续承包，否则解除之前的承包合同。张某等四人不同意镇政府的主张。于是，镇政府起诉到法院，要求解除与张某等四人的合同。

法院经调查后最后认定，张某四人与技术员杨某的转包合同已经违反了《土地管理法》第14条、《合同法》第52条规定，因此该转包合同无效。根据我国《土地管理法》以及相关规定，黄山镇镇政府要求解除承包合同的理由成立，予以支持。

【以案说法10】 承包土地擅改用途违法

黄某系光华机械加工公司总经理，2006年9月，黄某找到时任顺德双山镇黑林村村委会主任、股份合作社理事长的李某，要求租用黑林村和山口村交界的一块土地承包经营权建造厂房。该地块权属为黑林村村股份合作社集体所有，总面积41000平方米。李某口头表示同意，并于同年10月18日收取20万元订金，以股份合作社的名义签订了《土地承包经营权承包意向书》。之后，黄某在没有办理相关土地承包经营权使用手续的情况下，于2007年4月起对该地块进行填土作业。

其间，市国土资源局顺德分局双山管理所多次进行制止，但黄某并未理会。2007年7月24日，市国土资源局对双山镇黑林村村股份社作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》。同年12月3日，李某在明知黄某违反土地承包经营权管理法规将厂房建成的情况下，仍以股份合作社的名义与其签订了期限为20年的租用土地承包经营权协议。国土资源部门遂对黑林村村股份合作社作出土地承包经营权违法行政处罚；2008年5月13日，对黄某作出土地承包经营权违法行政处罚，11月13日将上述人员移交顺德警方查办。

顺德市人民法院经查明事实后认定，双山镇黑林村村股份合作社触犯了非法转让土地承包经营权使用权罪，李某作为股份合作社理事长，系直接负责的主管人员，依法判处有期徒刑7年。黄某违反土地承包经营权管理法规，非法占用农用地，触犯了非法占用农用地罪，依法判处有期徒刑5年。

关联参见

《物权法》第59条；《农村土地承包法》第13-17条、第20条、第50条；《农村土地承包经营权流转管理办法》

第十五条 国有土地承包经营权

国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

□ 条文解读

本条调整的是国有土地的承包经营关系和集体土地承包给本集体经济组织以外的单位或个人的承包经营关系。考虑到集体经济组织内成员的利益，若欲承包的单位和个人不属于本集体经济组织，其能否得到该土地的承包经营权要交由组织内的全体村民决定，程序与前条承包经营权的变更程序相同。

关联参见

《农村土地承包法》第2章第3节

第十六条 土地权属争议的处理

土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

□ 条文解读

［土地权属的争议］

土地权属的争议既有可能是关于土地的所有权，也有可能是关于土地的使用权而发生的争议。但是，下列案件不能作为土地权属争议案件予以受理：土地侵权案件；行政区域边界争议案件；土地违法案件；农村土地承包经营权争议案件等等。在发生权属争议时，争议双方应当先行协商，将纠纷尽快以最低成本解决；若协商不成，再交由土地管理部门处理。

【以案说法11】 个人之间土地权属争议，协商不成由政府有关部门处理

张某和刘某同为重庆某村村民。2008年2月份，两人签订了农村土地转包协议。协议中约定：张某将其原来承包的5亩责任田转包给刘某使用，以后与该块土地有关的费用由刘某承担。协议签订完之后，张某便依约将上述土地交给刘某使用。2008年3月，刘某与他人在该块土地上从事瓷砖生产经营。张某得知后，对此表示反对，认为刘某擅自改变了土地用途，严重破坏了耕地，要求解除合同，退还责任田。刘某不同意，双方因此发生争议。

本案发生之后，乡政府先是对当事人之间的争议进行了调解，但是张、刘二人不同意调解。在调解不成之后，乡政府通过调查，查清了事实，对此作出了处理决定：刘某改变了土地原有的农业用途，从事瓷砖生产经营活动，未经张某和有权批准机关的同意，现张某要求收回自己承包的责任田，应予准许。

【以案说法12】 单位之间土地权属争议不能单方解决

在某省凤凰市宝海办事处凤尾村委会和文教镇清源村委会接壤处，有一块面积290亩名为“罗汉坑”的争议地。上个世纪80年代，凤尾村村民和清源村村民均在此地大面积种植小叶桉树，由于没有明确界限，自1998年砍伐时多次产生争议，双方村委会有15个经济社都牵涉其中。宝海办事处与文教镇政府多次协调沟通，深入经济合作社做双方村民的工作，并几次到现场调解均未能达成协议。除了凤尾村一方能提供出一部分1953年土改时颁发的土地证外，双方主要是凭口头表述自己的意见，缺乏有效的证据。1999年12月，凤尾村委会依据自己拥有的土地证，单方面宣称该290亩土地归本村村委会所有，并在村委会主任王某带领下，组织村民对该片土地上三分之二的小叶桉树进行砍伐。这一举动引发了清源村村民不满，双方发生多次大规模械斗，成为影响社会治安和当地稳定的导火索。

2000年1月，凤凰市政府了解这一情况后，宣布凤尾村单方面划界行为违反了《土地管理法》以及相关规定，属于违法行为，并对凤尾村委会主任王某的行为进行了行政处罚。宝海办事处成立了调处领导小组，召开了该地调处研讨会，与文教镇政府协调，几次走访双方村民，经过反复分析后，双方村民的意见逐渐达成一致。4月25日，在凤凰市土地权属纠纷调处工作组与双方镇政府的努力下，经过5个多小时的反复协商，双方意向趋同。双方代表随即到现场走线，确定界限，并签订了调解协议，这宗困扰文教镇、宝海办事处多年的土地权属纠纷终于得到了解决。

关联参见

《农村土地承包法》第4章；《土地权属争议调查处理办法》第14条；《国土资源行政复议规定》；《行政复议法》第2、9条；《行政诉讼法》第2、38-39条