9 玩忽职守犯罪因果关系及经济损失的认定

——宋某玩忽职守案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市门头沟区人民法院（2015）刑初字第48号刑事判决书

2.案由：玩忽职守罪

【基本案情】

被告人宋某系北京市门头沟区清水镇人民政府分管农业工作的副镇长，负责涉及农业土地整理开发工作。2013年9月某排水集团为应对污泥落地而通过污泥处置商某公司、宇某向北京市门头沟区清水镇倾倒污泥1万余吨。2014年1月，该集团停止倾倒，并要求某公司、宇某提供门头沟区清水镇相关审批文件再行处置污泥。2014年3月间，被告人宋某在未审核门头沟区清水镇张家庄村村委会主任聂某提交的书面申请内容的情况下，便同意加盖清水镇政府公章，导致某排水集团、某公司在门头沟区清水镇张家庄村背子沟内非法处置污泥9134.88吨。上述倾倒的1.9万余吨污泥致使背子沟内林地严重污染，门头沟区人民政府为防止污染扩大、清理污染源实施了应急工程，应急工程造价为人民币549万余元。经价格评估，该应急工程价值为人民币448万余元。

【案件焦点】

1.被告人宋某的玩忽职守行为与环境污染之间是否具有刑法上的因果关系；2.职务犯罪造成的经济损失数额应如何认定。

【法院裁判要旨】

北京市门头沟区人民法院经审理认为：被告人宋某身为国家机关工作人员，不正确履行职责，致使公共财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，应依法惩处。北京市门头沟区人民检察院指控被告人宋某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，罪名成立。鉴于被告人宋某到案后如实供述犯罪事实，具有悔罪表现，可从轻处罚。考虑到被告人宋某在犯罪过程中的具体表现和对危害后果所起的作用情况，其犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可免予刑事处罚。北京市门头沟区人民法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条的规定，判决如下：

被告人宋某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

判决作出后，被告人在法定期限内未提出上诉，检察院未提出抗诉，判决现已发生法律效力。

【法官后语】

玩忽职守罪在主观方面表现为过失^[1]。客观方面表现为不履行、不正确履行或者放弃履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为^[2]。本案的争议焦点为被告人宋某的玩忽职守行为与环境污染之间是否具有刑法上的因果关系，以及职务犯罪造成的经济损失数额应如何认定。

1.被告人玩忽职守行为与环境污染后果之间是否有刑法上的因果关系

本案中，某排水集团先后两次向目标地块倾倒污泥，而被告人宋某未审核文件内容即同意加盖镇政府公章的行为发生在两次倾倒行为中间，因此对于宋某玩忽职守行为与某排水集团、某公司倾倒污泥造成污染环境之间是否有因果关系存在认识分歧：第一种观点认为，在被告人宋某同意盖章之前，倾倒污泥的行为已经发生，足以证明当地政府是否同意与某排水集团、某公司倾倒污泥的行为没有因果关系，被告人宋某的玩忽职守行为没有造成重大损失，不构成玩忽职守罪；第二种观点认为，虽然某排水集团与某公司前期已经向目标地块倾倒污泥1万余吨，但是该集团后已停止倾倒，并要求相关处置商等待当地政府同意后再行倾倒，因此宋某玩忽职守行为与第二次倾倒污泥的行为具有因果关系，应当构成玩忽职守罪。法院裁判认定被告人宋某玩忽职守行为与环境污染之间存在因果关系。理由如下：

（1）宋某玩忽职守行为对污染环境危害结果发生具有实质原因力。玩忽职守罪要求的危害结果绝大部分系多因一果，即在玩忽职守行为与危害结果之间，往往存在一定的中介因素。这些中介因素，为危害结果的发生提供了物理意义上的原因力，直接导致危害结果发生。在判断玩忽职守罪的因果关系时，不能单纯考虑玩忽职守行为与危害结果之间的关系，同时还要考虑玩忽职守行为与中介因素之间的关系，以及中介因素与危害结果之间的关系。如本案中，除宋某玩忽职守这一危害行为外，还有某排水集团、某公司的倾倒污泥这一介入因素。虽然在宋某同意盖章申请前曾经发生过倾倒污泥的行为，但是相关人员已经自行停止，并明确要求污泥处置商在征得政府同意后再行倾倒污泥。如果宋某履行了查验张家庄村村委会提交的材料内容的职责，并根据相关规定不同意加盖镇政府公章，则第二次倾倒污泥的行为不会发生。而某排水集团、某公司倾倒污泥的行为则为因果关系链条中的一个中间项，表现为“玩忽职守行为—中间项—结果”，事实上二者没有本质区别。但是需要注意的是，被告人宋某承担的是监督过失责任。

（2）环境污染的后果可归责于宋某的玩忽职守行为。讨论玩忽职守行为与环境污染是否具有因果关系，即是解决客观发生的法益侵害结果能否归属于被告人的问题。按照客观归责理论，被告人宋某的玩忽职守与环境污染后果存在因果关系：首先，被告人宋某未经审查即同意加盖政府公章的行为制造了不被允许的危险，即目标土地可能以“改善土壤”的名义用于处置污泥；其次，这种潜在的、一般性的风险通过中介因素转化为现实的、具体的、特定的危险，造成了环境污染的危害后果；最后，宋某不正确履行职责的行为及其造成的一切损害后果，都存在于玩忽职守罪构成要件的效力范围内。刑法确立玩忽职守罪的目的，即是处罚对国家和人民的利益漠不关心，工作极端不负责任，损害国家利益的行为^[3]。虽然造成环境污染这一后果可以归责于实施倾倒污泥的行为人，但这并不影响同时归责于玩忽职守的行为人。

2.被告人玩忽职守行为造成的经济损失如何认定

玩忽职守行为是否造成“重大损失”是区分罪与非罪的重要标准。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》［以下简称《渎职案件解释（一）》］和《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》均将造成的经济损失作为追诉、定罪的重要标准。本案中，某排水集团、某公司分两次向目标地块倾倒污泥，共计1.9万余吨，第二次非法处置污泥9134.88吨。门头沟区人民政府为防止污染扩大、清理污染源实施了应急工程，应急工程造价为人民币549万余元，评估价值为人民币448万余元。法院最终裁判把握认为应当以第二次倾倒行为造成的损失危险为限，对于为挽回损失而支付的开支应当以合理、必要为限。

（1）宋某玩忽职守行为仅是某排水集团、某公司第二次倾倒污泥的原因，因此宋某承担的责任应当仅以第二次倾倒污泥造成的损失为限。公诉机关采用按先后两次污泥数量的比例对整体损失进行区分的做法比较可取。

（2）为挽回损失而支付的开支应当以合理、必要为限。《渎职案件解释（一）》第八条对渎职犯罪中的经济损失进行了界定，即犯罪立案时已经实际造成的财产损失，包括为挽回渎职犯罪造成损失而支付的各种开支、费用等。按照此规定，应当以政府支付的全部开支作为玩忽职守的经济损失予以认定。但是由于本案中涉及的具体经济损失为污染环境造成的损失，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境污染案件解释》）第十七条“关于公私财产损失”的界定，包括实施《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为直接造成财产损毁、减少的实际价值，为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用，以及处置突发环境事件的应急监测费用。《环境污染案件解释》原则上也将为挽回损失而支付的费用纳入考量范围，但同时强调必要合理。因此，对于应急工程造价多于工程评估价值的部分，不宜作为玩忽职守行为造成的财产损失进行评价。

编写人：北京市门头沟区人民法院 齐志超