问题27 宅基地能否抵押^[2]

【问题】

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”现在农民扩大再生产融资很难，主要原因是没有抵押物，银行不放贷。请问，中央的文件出台之后是否意味着农民可以拿自己的宅基地抵押融资？

【解答】

目前一系列的中央文件都规定可以农民住房财产权抵押搞试点，如十八届三中全会决定规定要“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，2014年中央的1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也明确要求“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”等，但是，笔者认为，目前中央文件允许试点的只是农民“住房”财产权的抵押，而不是“住宅”财产权的抵押。农民“住房”财产权不应包括宅基地，住房可以抵押并不意味着宅基地可以抵押。

一、我国法律目前明确禁止宅基地抵押

虽然房屋所有权和宅基地使用权都是农民的财产权，农民对房屋享有所有权，享有占有、使用、收益、处分的权利，但是按照《物权法》第一百五十二条的规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，农民对宅基地没有收益和处分的权利。而且我国法律明确禁止宅基地的抵押，如《物权法》第一百八十四条明确规定“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外……”，《担保法》第三十七条规定“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权……”另外，我国出台的其他相关法律、法规、规章以及规范性文件也从来没有允许宅基地可以抵押。

二、住房可以抵押并不意味着宅基地可以抵押

有观点认为房地一体，不可分割，认为“房随地走”或者“地随房走”，因此房屋所有权抵押的，土地权利应当一并抵押，或者说土地权利抵押的，房屋所有权应当一并抵押。这种观点从法理上是正确的，但是不符合我国目前房地分离管理的体制，不适用于宅基地。相关法律对房、地一并抵押的规定并不包括宅基地。如《担保法》第三十六条规定“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”，可以看出该条规定的只是针对国有土地使用权及经营性的集体建设用地使用权，不包括宅基地使用权。再如《物权法》第一百八十二条规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押”。该条也只是规定了建设用地使用权及其上的建筑物一并抵押，并不包括宅基地使用权。^[3]

（蔡卫华）