问题3 集体土地所有权的范围及界线如何确定^[3]

【问题】

实践中，由于各种原因，农村各农民集体之间的土地使用情况非常复杂，互换、交叉使用等情况普遍，在农村集体土地确权登记发证中如何准确确定集体土地所有权的范围和界线？

【解答】

农村集体土地所有权确权登记发证，首先要依法确定集体土地所有权的范围和界线。目前，集体土地所有权确权的依据，在法律层面主要有《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》等法律规定；在政策层面主要有原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》、2001年国土资源部发布的359号文等政策文件。

（一）农民集体所有土地的范围。根据我国有关法律规定，农民集体所有土地的范围包括两大部分：（1）除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地。也就是说，农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有。如果法律规定属于国家所有的，则属于国家所有；没有规定属于国家所有的，就应属于农民集体所有。这里所讲的“法律”应是全国人大及其常委会通过的具有法律约束力的规范性文件，包括宪法和其他法律。（2）宅基地和自留地、自留山。农民集体所有的宅基地，主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地；自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员（村民）长期使用的土地；自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量的柴山和荒坡。

（二）农民集体土地的所有权界线确定。根据有关政策文件，农民集体土地的所有权界线确定，按以下原则进行：

（1）农民集体所有的土地，按目前该农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。农民集体之间发生的土地权属争议，不能依法证明土地归属的，按照土地使用现状确认所有权主体。由于地理、历史、风俗习惯等原因，集体之间的土地相互交叉，你中有我，我中有你，有的虽然相互之间的界线清楚，但一个集体的土地很难形成一个由土地权属界址线所封闭的地块，很难按照一宗土地登记发证。另外，集体之间不仅存在着插花地，而且还存在着飞地，对于飞地应当单独立宗，单独登记发证。对于有争议的土地，应当依法调解、处理、确权后，再进行登记发证。

（2）按20年的时效取得期间确定。农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，确定为现使用者所有（虽满20年，但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的除外）。在我国法律中，时效取得制度虽然没有明确规定，但是在集体土地所有权的确权实践中，集体土地所有权时效取得制度是得到司法部门认可的。实践中要掌握以下三点：一是主体是农民集体；二是时间上具有连续性；三是不存在明确的租用和借用关系。

（3）将土地承包经营权发包时是否打破村民小组的权属界限作为确定村与村民小组间土地所有权的标准。2001年国土资源部359号文规定，凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。……对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。

（4）乡（镇）农民集体与村农民集体发生土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于乡（镇）农民集体所有的，确定为村农民集体所有；村农民集体与村民小组农民集体发生土地所有权争议，不能依法证明属于村农民集体所有的，确定为村民小组所有。这一原则的确立，主要是考虑到历史上和现实中集体土地主要为村民小组农民集体所有，村或乡镇农民集体所有的是少数而且基本上能说清来源。

（5）法律另有规定的除外，下列土地可以确定为农民集体所有：一是土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地；二是实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）时确定为农民集体所有的土地；三是原属于国有或者农民集体所有的土地，经带地入社和实施《六十条》时固定为生产队范围内的土地。

（钟京涛）