六、退出风险

社会资本在项目运营期满后通过项目公司清算退出PPP项目，是一种正常状态。如果社会资本想在项目运营期提前退出项目，理论上可采用公开上市、股权转让、股权回购、资产证券化等退出方式。但在项目实践中，上述退出方式均存在不同程度的困难。一是公开上市门槛过高，一般PPP项目的项目公司很难达到公开上市的各项要求。二是股权转让的受让方寻找难度大，PPP项目多为基建项目，建筑企业作为社会资本往往更看重施工利润，有时项目运营成分又较少，在项目运营期很少有第三方愿意接手项目公司股权。三是股权转让须经政府方同意。PPP项目合同一般会规定，社会资本提前以转让股权等方式退出项目时，必须经政府方书面同意，而且接手的第三方还必须经过政府方同意，这无形中又增加了社会资本提前退出项目的不确定性风险。同时政策文件亦不鼓励股权回购安排，如财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）明确规定，“政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排”。四是PPP项目的资产证券化目前还缺乏操作案例，政府、社会资本、金融机构等各主体对PPP项目资产证券化的认识与操作还未形成统一标准。五是国有企业作为社会投资人时退出程序较为复杂。根据国资委、财政部发布的《企业国有资产交易监督管理办法》等相关文件规定，国有企业产权转让、增资与资产转让等行为，均须按规定履行相应的审计、评估、进场交易等，程序较为繁琐。

此外，为保障公共产品或服务的稳定提供，政府希望社会资本方能稳定不变，通常倾向于限制社会资本提前退出。但是，不同的资金有着不同的风险偏好与收益预期，在特许经营项目实施周期中，不同阶段适合于不同类型的资金。目前，实践中特许经营项目前期投资者主要为建筑企业，有利于保障施工质量，但项目后期运营更适合于保险机构等偏好稳定投资回报的投资者。政府在PPP制度设计时应充分考量上述因素，允许不同类型的投资主体根据自身特点在不同时点进入或退出项目。

[1] 《行政诉讼法》第12条第1款 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。

[2] 《行政诉讼法解释》第11条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。