第四节 高速公路管理主体及其他主体之义务
一、高速公路管理主体的义务
（一）高速公路运营管理者
根据相关法律法规的规定，高速公路运营管理者仅仅负责高速公路的投资建设、收费、养护、清障等活动。[5]具体言之，高速公路运营管理者应当做到“四个保证”：第一，保证路况良好，即保持高速公路畅通无阻。一般易造成高速公路阻塞的情况有两种，一是发生交通事故。发生交通事故后高速公路运营管理单位应当迅速遣派人员到达事故现场，并尽快恢复高速公路的正常运行。二是在收费站易发生阻塞。高速公路运营管理单位应开足收费道口，提高员工收费技能。第二，保证路貌良好，即保持高速公路的路面及其附属设施完好。高速公路运营管理者应当按照国家规定的技术规范和操作规程加强高速公路的养护，安排相应的养护资金，对高速公路实行预防性、周期性养护，保障高速公路时刻处于良好的技术状况；应当按照养护规范加强养护巡查，并对高速公路及其附属设施技术状况进行检测，对技术状况达不到养护规范要求的，或者发现路基、路面、桥涵、交通安全设施损坏等影响高速公路安全通行的，应当及时设置警示标志、安全防护设施，并积极组织抢修或者及时采取措施排除险情。[6]故若高速公路运营管理者明知护网有破损，而未及时修复，造成动物闯入高速公路，发生交通事故的，高速公路运营管理者应当承担赔偿责任。第三，保证及时清障和救援。高速公路运营管理单位应当建立快速清障、救援机制，接到清障或救援信息后，立即派出清障队、救援队赶赴现场进行紧急处理。遇有人员受伤的，应当立即送往医院救治。[7]高速公路运营管理单位的清障车辆执行清障救援任务时，没有设置必要的安全警戒区和警戒标志，引发交通事故发生损害的，高速公路运营管理者应当承担相应的赔偿责任。高速公路运营管理单位委派有事故隐患或不符合上路条件的清障救援车辆上路作业的，该行为与损害结果的发生有因果关系的，应当承担相应的赔偿责任。此外，高速公路运营管理单位未能及时清理路面上的障碍物，造成交通事故发生损害的，高速公路运营管理者同样应当承担相应的赔偿责任。第四，保证及时更新路面信息。当出现雨、雪、雾、路面结冰、道路施工作业、交通事故、突发事件以及其他足以影响驾驶员安全驾驶等情况时，都应当通过显示屏告知正在驾驶机动车的驾驶员。[8]
概言之，相关的法律法规明确规定了高速公路运营管理者的权限，也同时划定了其承担责任的界限，即因高速公路运营管理者养护、清障等行为中未尽需尽之义务引发高速公路交通事故时，应视为高速公路运营管理者未尽注意义务，则应承担相应的赔偿责任；与此同时，也将除前述之外的责任剥离出去，根据具体情况由其他责任主体承担相应责任。
（二）公安部门
根据相关法律法规的规定，高速公路交通巡逻警察机构依法具体负责高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故处理和治安管理工作。[9]高速公路交通事故中，若涉及交通安全、交通秩序以及治安管理方面的问题，其“权力—责任”主体为公安部门，因雨、雪、雾、路面结冰、道路施工作业、交通事故、突发事件以及其他情况，影响车辆正常行驶的，高速公路交通巡逻警察机构可以采取临时交通管制措施，公安和交通部门有紧急关闭高速公路的决定权。有第三人恶意向高速公路上的车辆抛掷杂物等涉及治安管理方面的行为，公安部门有追究权。甲在高速公路的分离式跨线立交桥上故意向高速公路扔石块，导致在高速公路上正常行驶的机动车驾驶员乙被击中，当场死亡。该情况即属于公安机关管辖的治安案件范畴。此外，高速公路交通巡逻警察机构有责任驱赶、带离非法进入高速公路的行人和非机动车。[10]鉴于此，若法官以高速公路运营管理单位未尽驱赶行人、非机动车之责而苛以其责任，该判决是有误的，因为有权驱赶该行人、非机动车的是高速公路交通巡逻警察机构，而并非是高速公路的运营管理单位。最后，发生交通事故后，高速公路交通巡逻警察应当立刻赶赴事故现场进行勘验、检查，在法律法规规定的时间内制作交通事故认定书。[11]并且有义务和高速公路运营管理者一道恢复公路的畅通和秩序，协助清障队将事故车辆拖走。
总之，若因公安部门怠于行使权利或行使权利存有疏漏，引发高速公路交通事故，造成高速公路使用者（驾车者）人身财产受损的，应当由公安部门承担相应的赔偿责任。
（三）路政部门
根据相关法律法规的规定，高速公路路政管理机构负责检查、制止、处理各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反公路管理法律法规的行为。[12]即保护路产，维护路权。交通事故发生后，高速公路路政人员应当立刻赶赴现场，勘查是否有路产遭到损害；巡逻过程中，若发现路产有损害，应当及时修复。[13]路政部门有权依法检查处理各种侵害高速公路用地、破坏高速公路及其设施的行为。因而制止、处罚第三人恶意破坏高速公路设施、附属设施的权力在路政部门。若路政部门未能在自己职责范围内有效制止第三人破坏高速公路附属设施等，而引起交通事故发生损害的，此为行政不作为，应由路政部门作为责任人。笔者认为，为了加强对国家路产路权的保护，只允许给高速公路运营管理单位民事赔偿是远远不够的，因此国家设定了路政机关，以行政权力授予其处罚权。只有在路政机关穷尽了一切行政和司法救济，尚未获得赔偿的情况下，才可启动高速公路运营管理单位的司法救济途径，即向法院提起民事赔偿诉讼，以保护高速公路上的路产路权。
（四）三方管理主体之义务划分
一般情况下，高速公路运营管理者、公安部门、路政部门三者的职责明确，各自依照其权力和责任发挥各自的作用。例如，发生交通事故后，高速公路运营管理者、公安部门和路政部门均应赶赴事故现场。高速公路运营管理单位应当负责及时清理事故留下的残骸，拖走事故车辆。高速公路交通巡逻警察则应当勘验、检查事故现场，为当事人制作笔录，指挥车辆有序通行，恢复道路的畅通。路政部门应当勘查是否有路产遭到破坏。[14]在遇有雨、雪、雾、冰冻等恶劣天气、突发事件等紧急情况下，高速公路运营管理者、公安部门和路政部门三方各自制定处置预案。[15]但是，三方确有存在责任交叉的特殊情况。
1.公安部门与路政部门的义务划分
高速公路交通巡逻警察机构、高速公路路政管理机构负有定时巡逻检查的义务。以某高速公路路段为例，该高速公路运营管理单位规定，一天分上午、下午和晚上三班，每班均由巡警和路政从同一地点出发，向相反方向巡逻，如此四次/班。若二者在巡逻执勤期间，发现护网、隔离栅破损后未立即采取修补措施或未及时报备、通知高速公路运营管理单位修补，而因此造成交通事故的，应当由公安部门或路政部门承担责任。当交通事故涉及高速公路路产损害的，高速公路交通巡逻警察机构应当及时通知并协助路政部门对路产损失赔偿部分依法进行处理。
就由交通部门一个行政主体独立进行统筹管理的模式和由交通部门统一管理，吸收公安交警参与交通执法的统一管理、综合执法的这两种模式来说，公安部门与路政部门二者分工明确，各司其职，不易发生难以协调、相互推脱的情况。但是在交通、公安两个行政主体共同参与管理的两家分管的模式下，公安部门与路政部门所属两个独立的系统，二者各自为政、分割管理。公安部门与路政部门均负巡逻之责，巡逻对于发现路产损失、发现路面障碍物、发现交通事故等至关重要。因此若双方扯皮，易导致交通事故救援不够及时，路产损失赔偿没有保障，从而大大影响高速公路的安全畅通和整体效益的发挥。
2.高速公路运营管理者与路政部门的义务划分
高速公路运营管理者对于高速公路的设施具有养护的职责，而路产部门肩负保护路产的责任。
在高速公路经营主体内成立路政管理机构的这种模式和由路政管理主体派驻路政机构到高速公路经营单位这两种模式下，高速公路运营管理者与路政部门的职责划分明确，不易产生矛盾。但高速公路经营主体、路政管理主体相互独立这种模式下，以高速公路运营管理者与路政部门在修复路产尤其是修复护网这一职责最为突出，多有交叉，容易造成二者在协调运作上的矛盾。
3.高速公路运营管理者与公安部门的义务划分
当因养护作业或清障而造成交通堵塞的，公安部门与运营管理者应当相互配合，共同出动。由高速公路交通巡逻警察机构迅速采取措施恢复车辆正常通行，高速公路运营管理者和养护作业单位应当予以配合。当需要关闭高速公路时，由高速公路交通巡逻警察机构和高速公路运营管理者共同实施，由高速公路交通巡逻警察机构负责现场指挥疏导车辆，运营管理者负责关闭收费站入口，设置必要的交通分流引导设施，并通过公众媒体和沿线的可变情报板等发布信息。当公安部门对危险化学品运输车辆通行进行检查控制时，运营管理者应当予以全力配合。
高速公路运营管理者与公安部门出现“职责打架”的情况，只会发生在交通、公安两个行政主体共同参与管理的两家分管的模式中。该模式中，高速公路运营管理者隶属交通系统，独立于公安系统，易与公安部门发生矛盾。
（五）三方管理主体共同维护高速公路的封闭性
三方管理主体均承担维护高速公路封闭性的管理职责。高速公路通过设置相关标识对出入口进行控制，驶入高速公路的驾车人须严格按照标识的指引出入高速公路。高速公路沿途两侧均设置了护网、隔离栅，再加上两端设有收费站口，这就在空间上形成了一个相对封闭的回路，使高速公路具有明显的封闭性。根据百度百科的解释，“封闭”具有多重含义，而“高速公路封闭性”的“封闭”应理解为隔离、隔绝。[16]“高速公路封闭性”就是指高速公路内与高速公路外相互隔绝。基于这种理解，人们都理所当然地将高速公路的护网、隔离栅视为隔离高速公路内、外的设施，以防止高速公路外的动物、行人和非机动车进入其内。笔者对此种“视为”不完全赞同。护网、隔离栅的确具有隔离的作用，但它隔离的对象仅仅是动物。护网、隔离栅不具有防止行人、非机动车进入高速公路的作用。行人、非机动车驾驶人具有认知能力，应知、明知高速公路禁止行人、非机动车进入，[17]故高速公路的封闭性应牢牢植入人们的观念中，而不应依赖于护网、隔离栅发挥隔离的功用。若行人、非机动车闯入高速公路而引发交通事故，造成自身财产损害、人身伤亡的，应由肇事行人、非机动车驾驶人自行承担责任；造成高速公路上正在高速运行的车辆和人员伤亡的，同样应由该行人、非机动车驾驶人承担责任。至于无行为能力人或限制行为能力人，由其监护人承担责任。笔者主张区分动物与行人、非机动车的意义在于，因护网、隔离栅破损、缺失而导致动物进入高速公路，引发交通事故，应当由高速公路的三方管理者，即高速公路运营管理者、高速公路公安部门、高速公路路政部门承担责任。但是行人、非机动车驾驶人不得以高速公路管理者未尽修复护网、隔离栅之责而要求高速公路管理者承担责任。鉴于高速公路运营管理者对于护网、隔离栅具有养护的职责；高速公路的巡警有驱赶行人、非机动车进入高速公路的权力；路政有检查、制止损坏和修复护网、隔离栅的职责，故对于高速公路的封闭性，三方主体的职责发生重叠。那么因护网、隔离栅的破损、缺失而导致动物进入高速公路引发交通事故，造成损害的，该由高速公路运营管理者、公安部门和路政部门中的哪一方承担责任?又或是共同承担责任?首先，对于发生此类交通事故后均由高速公路运营管理者承担赔偿责任的现象，笔者百思不得其解。一方面，三方管理主体皆有维护高速公路封闭性的职责，发生交通事故后，不究缘由，一律由高速公路运营管理者承担赔偿责任，有悖法理。另一方面，高速公路运营管理者将高速公路的收入上交于省财政厅后，由省财政厅分别拨款至高速公路运营管理者、高速公路公安部门和高速公路路政部门。通常情况下，高速公路运营管理者拿到省财政厅的拨款后，拿出其中一部分给路政部门，作为专门用于高速公路养护的费用。因而对于护网、隔离栅的修复，路政部门责无旁贷。因护网、隔离栅破损、缺失导致动物闯入引发交通事故，却由高速公路运营管理者替代路政部门承担赔偿责任，这有悖常理。究其原因，无非因为高速公路运营管理者为民事主体，而路政部门为行政主体。其次，我们认为，发生此类交通事故，在承担责任方面，高速公路三方管理主体存在先后次序。高速公路交通巡逻警察机构、高速公路路政管理机构负有定时巡逻检查的义务，若巡警和路政在规定时间内巡查，发现护网、隔离栅破损后未立即采取修补措施或未及时报备、通知高速公路运营管理单位修补，使得动物闯入高速公路造成交通事故的，应当由公安部门或路政部门承担责任。但巡警、路政及时报备、通知高速公路运营管理单位，而高速公路运营管理单位未及时采取措施导致上述事故发生，应当由运营管理者承担责任。也就是说，在对路产路权的保护上，存在一个先后顺序，先有路政的行政作为，其次才是高速公路运营管理者的作为。路政机关没有权力在自身不作为的情况下要求高速公路运营管理者作为。高速公路运营管理者责任的履行是建立在公安、路政先行履行责任的基础之上的。
二、高速公路其他主体的义务内容
（一）非法进入者
相对于合法驶入者而言，非法进入者具体包括，未正常缴纳高速公路使用费用者，翻越、破坏高速公路护网之擅闯者及其他非正当途径进入高速公路者。所谓非正当途径，即一切未缴纳高速公路之使用费用而擅入高速公路者。这里，我们再次看到，高速公路收费的意义仅在于排除非法身份者进入高速公路而并非涉及违约责任赔偿的问题。由于法律明确规定高速公路是禁止行人、非机动车进入的，“基于不法原因引起的债无效”，行人、非机动车违反法律规定进入高速公路造成损害，高速公路运营管理单位不应承担赔偿责任。此时，应由肇事机动车按照《道路交通安全法》的规定承担赔偿责任。且不论行人是否具备相应的认知能力，如果是无行为能力人或限制行为能力人，其由监护人承担责任。同样，法律也规定高速公路上禁止停车、上下人员，因此对于乘坐机动车合法进入高速公路的乘客，违反规定下车穿越或滞留在高速公路引发交通事故的，此种情况应比照非法进入者定性，高速公路运营管理单位同样不承担责任。
高速公路运营管理单位有责任修复破损的防护网，但设立防护网旨在阻拦动物进入高速公路。而行人、非机动车应当对其“明知禁止其进入而仍然闯入”的行为承担全部责任。依据是“不法原因引起的债无效”，即因不法原因而生之“债务”无效。[18]合法有效的债要求作为债的客体的给付应当具备合法性，即不得违反法律的禁止性规定，不得损害社会公共利益。否则债归于无效。例如赌债，赌债系法令禁止之行为，其因该行为所生债之关系，无请求权之可言。清偿赌债系不法原因而为给付，不得请求返还不当得利。[19]同理，行人、非机动车进入高速公路的行为违反法律的禁止性规定，若因此引发交通事故，造成自身财产、人身伤亡的，行人、非机动车驾驶人没有向高速公路管理者请求赔偿的请求权。
（二）与高速公路有结合点的其他管养者
上跨高速公路的与高速公路分离的桥梁、下穿高速公路的道路、收费站、连接线等设施由于自身的维护、管理瑕疵引发高速公路交通事故的，根据司法解释[20]，此时的责任主体当然是这些设施的管理养护者当无疑问。但问题是谁是上述设施的管理者?根据相关法律规定[21]，在高速公路通车前，建设单位应当将上跨高速公路的与高速公路分离的桥梁、下穿高速公路的道路、收费站、连接线等设施及时移交给原道路管理单位管理，没有道路管理单位的，由高速公路运营管理单位管理。因此，如果上跨高速公路的分离式立交桥等设施有原管理单位的，应由原管理单位承担赔偿责任；如果没有原管理单位的，应由高速公路运营管理单位承担责任。除此之外，现实中还存在地方不愿接收，无法移交的问题。此时，移交成功与否将不影响该设施管理者之民事责任。第三人在高速公路的分离式跨线立交桥等设施上实施侵权行为，造成他人损害的，应由实际侵权人承担赔偿责任。但原道路管理单位或高速公路运营管理单位未尽到维护、管理义务致使上述设施出现瑕疵且该瑕疵与损害结果的发生有直接因果关系、受害人要求损害赔偿的，人民法院应予支持。
小 结
高速公路侵权案件，所涉及的绝非高速公路运营管理者一方，而是涉及六方的权利义务问题。就高速公路的管理者而言，在区分运营管理者、公安部门和路政部门各自的义务内容的基础上，还应当结合高速公路的管理模式，才能明晰承担责任的主体以及承担责任之先后、大小。
1.由于高速公路“一路六方”各有其责，若是属于公安部门、路政部门或是与高速公路有结合点的其他管养者的职责而其未履行致使损害发生的，受害人可诉相关的行政机关和组织，此时，责任主体并非高速公路运营管理者。
2.若对于损害的发生，合法驶入者存在应尽而未尽之注意义务的，由其自身承担与之相适应的责任，此责任可与其他主体未尽义务所承担之责任适用“过错相抵”原则。
3.损害系由非法进入者的行为所引起，则驾车人与非法进入者之间的责任按照相应的交通法规和民事规范确定，依据“不法原因引起的债无效”，该情况不涉及高速公路运营管理者及其他主体的责任问题。
[1] 案例均为江苏省（该省高速公路里程在全国名列前茅）内外发生的真实案例，有的是笔者亲自办理的案件，有的是从江苏省高速公路运营管理中心收集而来的案例。
[2] 参见张东怀主编：《中国路政管理百科全书》，中科多媒体电子出版社2005年版。
[3] 参见《江苏省高速公路条例》第十条。
[4] 民法上的注意义务是指义务主体谨慎地为自己一切行为的法律义务，其具体可分为作为的注意义务和不作为的注意义务。关于注意义务的基础理论，本文将于下一章着重阐述。
[5] 法律参见《公路法》第六十六条，《收费公路条例》第七条、第二十六条，《江苏省高速公路条例》第五条规定，高速公路运营管理单位负责高速公路的投资建设、收费、养护、清障等活动。
[6] 参见《江苏省高速公路条例》第十二条、第十三条。
[7] 参见《江苏省高速公路条例》第四十九条。
[8] 参见《江苏省高速公路条例》第四十七条第四款。
[9] 法律依据参见《道路交通安全法》第五条、《江苏省高速公路条例》第四条等规定，高速公路交通巡逻警察机构依法具体负责高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故处理和治安管理工作。
[10] 参见《江苏省高速公路条例》第六条。
[11] 参见《道路交通安全法实施条例》第九十三条：“公安机关交通管理部门对经过勘验、检查现场的交通事故应当在勘查现场之日起10日内制作交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定的，应当在检验、鉴定结果确定之日起5日内制作交通事故认定书。”
[12] 法律依据参见《公路法》第七十条。
[13] 参见《江苏省高速公路条例》第二十六条。
[14] 参见《江苏省高速公路条例》第二十六条、第四十四条。
[15] 参见《江苏省高速公路条例》第四十八条。
[16] 参见百度百科关于“封闭”词条的解释，http：//baike.baidu.com/view/249981.htm。访问时间：2011年10月25日。
[17] 参见《江苏省高速公路条例》第二十七条。
[18] 王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第4册），中国政法大学出版社2005年版，第101页。
[19] 王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第4册），中国政法大学出版社2005年版，第101页。
[20] 参见《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定，道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的，由所有人或管理人承担民事赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外。
[21] 参见《江苏省高速公路条例》第十条。