第二节 制度解构
一、立法目的与原则
墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》第4条对立法目的作出专门规定，列举了6项立法目的：一是确保每个人能够通过简单而富有效率的程序获取信息；二是促进公开主体的信息发布，以披露公共行政行为；三是保护公开主体所持有的个人数据；四是落实公开主体对公民的责任，以便他们评判公开主体的工作；五是改进文档的组织、分类和处理；六是支撑墨西哥社会的民主和法治。
与其他国家信息公开法律制度相比，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》在立法目的方面的最大特色在于，其对立法目的的规定较为具体明确。其他国家对于信息公开立法目的的规定，一般都较为原则，或者说一般都会设定诸如促进民主、改善治理等较为宏大的目标。墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》的6项立法目的中，既有通行的“支撑墨西哥社会的民主和法治”这类宏大叙事的目标设定，更有“确保每个人能够通过简单而富有效率的程序获取信息”、“改进文档的组织、分类和处理”等相对更为具体甚至细碎的目标设定。此外，将个人数据的保护纳入信息公开立法目的，以及使用专门的条文明确立法目的，也可算是墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》在立法目的方面的特色之处，一般而言，个人数据保护及公开，需要由专门的法律进行规制，比如，美国的《隐私权法》，就是个人数据保护与公开的特别法，英国有单独的个人数据法，等等。
关于立法原则，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》没有直接作出规定。但是，有两个条文涉及立法原则事项。一个是开篇第1条规定“本法以促进公开为基本定位”，另一个是第6条规定：“对本法、本法实施细则以及本法第61条有关公开的解释，应当坚持以最大限度公开为原则。”基于此，可以将“最大限度公开的原则”视为墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》的立法原则。
二、义务主体
墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》对于信息公开义务主体的确定，与其他国家稍有不同。一方面，它使用了专门的“公开主体”这一概念，用于指代信息公开义务主体，这与其他国家一般使用“行政机关”、“公共机构”等通用性概念的做法有所不同。另一方面，它在定义条款中专门对“公开主体”做了详细的界定，这种做法在其他国家信息公开法律制度中也不多见。
墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》对于“公开主体”的定义，采用的是概括列举的办法，包括6类主体：一是传统的行政机关，包括联邦政府，联邦公共行政机关，总检察长办公室。二是传统的立法机关，包括众议院，参议院，常务委员会，以及立法机构的其他单位。三是传统的司法机关，包括联邦司法机构及联邦最高法院。四是宪法性自治机构。五是联邦行政法院。六是其他联邦机构。根据这个定义，墨西哥信息公开义务主体涵盖了几乎全部的联邦国家机构。
尽管如此，需要注意的是，墨西哥信息公开义务主体，还是以行政性机构为主。墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》总共64个条文中，只有第三部分“其他主体持有的信息的公开”2个条款规定了从第二类到第六类公开主体的公开义务，其他62个条款主要是围绕传统的行政机关信息公开所作出的规定。
在信息公开义务主体方面，需要特别强调指出的是，如果仅从表面上看，似乎墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》打破常规涵盖了所有国家机构，行政、司法、立法等悉数在内。但是，从更深层次考察，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》的主体内容，依然是行政性机关的公开。特别是，墨西哥除《联邦透明与获取政府公共信息法》之外，在信息公开领域发挥重要作用的是《联邦透明与获取政府公共信息法实施细则》，实施细则由信息公开主管机构负责发布，主要的适用范围还是行政性机关。因此，对于墨西哥信息公开义务主体的认识，可以说其在立法机关、司法机关的公开方面提出了一些要求，但是很难说《联邦透明与获取政府公共信息法》是一部全面规范行政、立法、司法机关的信息公开法律。这一点，在对于墨西哥信息公开法律制度的如潮赞誉声中，尤其需要注意。
三、信息公开客体
墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》的信息公开客体分两大类，一是个人数据，二是国家机构所持有的信息。
把个人数据作为信息公开客体之一，是墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》的一个特色。一般而言，个人数据的公开、更正和保护，需要通过其他法律加以规范，比如美国的《隐私权法》、英国的《个人数据保护法》等，都是有关个人数据的公开、更正和保护的专门法律。在墨西哥，没有另行制定有关个人数据的专门法律，而是把这部分内容放在统一的信息公开法中统筹规范。对于个人数据，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》是这么定义的：“与个人有关、能够明确或指向具体人员的信息，包括种族，民族，生理、道德及情感特征，情感和家庭生活，地址、电话号码、财产、意识形态和政治立场、信仰、身体和精神健康状况、性取向以及其他私人信息。”这一定义，综合采用了概括与列举两种界定方式，与其他国家相关定义类似。
墨西哥的第二类信息公开客体，与其他国家大体类似，都是国家机关持有的信息。较为独特的是，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》使用了两个定义同时对这类客体作出界定。一是“文档”，这是对信息公开客体的主要界定，指“档案、报告、论文、确认书、方案、官方通信、答复书、指引、日程、合同、协议、记录、备忘录、统计数据，以及其他记录政府行为或者公开主体及其官员行为的材料，不限来源和形成时间。文档包括手写、打印、音频、视频、电子或全息图等任何记录形态”，显而易见，这一定义也是从形式上对信息公开客体作出的界定。二是“信息”，指“包含在公开主体发布、收到、获取、传递或保存的文档中的信息”，这可以理解为对信息公开客体的进一步细化补充，是对信息公开义务的拓展。具体而言，根据这一定义，墨西哥信息公开客体方面，不拘泥于形式上的限制，无论相关信息是一个完整的文档，还是文档中的一部分内容，都属于公开客体。墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》在信息公开客体方面将文档与信息并用，以及这背后所传递出的“最大限度公开”的理念，可能是受到美国《信息自由法》发展历程中有关信息公开客体发展变化的影响[1]。
四、申请人资格及申请条件
申请人资格方面，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》没有设定任何显性的资格限制，其立法语言表述是“任何人可以直接或通过其代理人向各单位信息公开工作机构提交信息公开申请”。在申请人资格设定上，墨西哥与多数国家的做法是一致的。
申请条件方面，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》要求申请人以书面或者以信息公开主管部门审定的格式提交申请，申请书中应当包括四个方面的内容：一是申请人的姓名，地址或电子邮件等其他能够接收通知的联系方式，如果有代理人的，应提交代理人的有关情况。二是对申请公开文书的清晰准确的描述。三是其他有助于查找所申请信息的内容。四是获取信息的方式，如口头告知、查询、官方复制件、扫描件或其他方式。这四项要求中，除了第二项即“对申请公开文书的清晰准确的描述”对申请人构成一定程度的约束外，其他三项要求都是行政机关为申请人查找、提供信息的基本要求，如果申请书中不明确诸如申请人联系方式等要素，后续的信息公开法律关系基本上无法继续完成。
如前所述，对申请人能够构成约束的第二项要求即“对申请公开文书的清晰准确的描述”如果未予满足，其后果也不是不受理或视为撤回申请等，这种情况下，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》要求，“如果申请人对信息的描述不够充分或有错误致使无法查找相关信息的，信息公开工作机构可以在收到申请后的10个工作日内向申请人提出补正通知，补正以一次为限，补正期间，停止计算本法第44条规定的期限”。
至于申请人使用虚假的姓名提交申请，其法律后果是什么的问题，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》没有做出明确规定。理论上讲，既然“任何人”都可以申请信息公开，申请人姓甚名谁似乎无关紧要，因此其使用任何姓名似乎都不影响信息是否公开的判断。实践上看，申请人身份的核实，对于信息公开工作机构而言是一项成本过于高昂的审查事项，既不可行，也没必要。因此，从这两方面综合考量，对于申请人使用姓名的真实性，公开主体应当不会进行过度审查。
五、信息公开范围
墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》对于信息公开范围的划定，主要有三方面的内容，一是应当主动发布的信息，二是可以暂时免于公开的信息，三是私密信息。应当主动发布的信息，由信息公开工作机构负责、信息公开委员会监督、信息公开主管部门监管，这部分信息不待申请人的申请就应当公开。其余信息，当申请人提出公开申请时，除可以暂时免于公开的豁免信息以及私密信息外，都应按照最大限度公开的原则，向申请人提供。即便是豁免信息和私密信息，行政机关也可以在权衡利弊的基础上对外公开。
（一）应当主动发布的信息
墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》规定的应当主动发布的信息，可以归结为“17+4”模式，“17”是指普遍适用于所有公开主体（包括立法机关、司法机关）的主动发布内容要求，“4”是指关于特定主体、特定信息主动发布的特别规定。
17项普遍适用的主动发布信息内容要求主要包括：各单位的组织架构图；各单位对内设机构的授权情况；部门负责人等高级官员的信息；各职位的工资等；本单位信息公开工作机构的地址，包括接收信息公开申请的电子邮箱；各单位内设机构的授权及工作目标和任务；内设单位的服务内容；程序、要求和表格；预算信息；预算执行情况的审计结果；补贴福利等；做出的特许、许可、授权，包括获得者的名称；为了履行法定职责而签订的合同，包括合同标的、合同金额、签约方的名称、履约时间等；公开主体负责执行的法律；信息公开年度报告；本单位确立的公众参与机制；其他能够回应公众经常询问事项的信息；等等。
17项普遍适用的主动发布信息内容要求，有两个突出特征。一是公开内容属于共性要求。17项主动发布的信息，是每个单位都有的信息，以便于统一执行。二是公开内容属于基本要求。17项主动发布的信息，是各个机关应当向社会发布的基本的信息，比如，各单位所执行的法律，各部门负责人的基本情况，各内设机构的职责职权等，这些信息是社会公众与国家机关打交道所必须掌握的信息。显而易见，各机关如果仅满足于发布这17项信息，只能说是达到了一个基本的公开透明的水平。
除17项基本内容要求之外，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》还用专门的条文规定了4项特别的主动发布内容要求。一是联邦司法系统应当公开待执行的判决。二是行政机关应当将《联邦行政程序法》第4条规定的有关议案的草稿和规范性条款，在正式发布或由联邦政府提交审议的前20天，提前预公开。三是政党和政治团体向联邦选举机构提交的报告，以及政党和政治团体公共资金审计委员会出具的审计报告和审计意见，应当依据审计程序有关规定予以公开。四是公开主体应当公开所有有关收到的公共资金及其金额信息，以及有关这些公共资金使用情况的报告。
显而易见，4项特别公开的内容，国家和地区特征明显。之所以在信息公开法中特别列明这4项公开内容，主要的考虑应当是墨西哥国内的实际情况。对于这类特别规定，其他国家无法借鉴，也无须借鉴。
（二）可以暂时免于公开的信息
对于不予公开的信息，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》的立法表述与多数国家有所不同，虽然它也使用了“豁免信息”的表述，但是在定义中，“豁免信息”被界定为“依据本法第十三条和第十四条的规定暂时免于公开的信息”，这其中，“暂时免于公开”的界定，与多数国家都不一样。这种积极的态度，也体现了该法对“最大限度公开的原则”的坚持。
墨西哥的豁免信息主要有四个方面：一是公开后可能导致一定损害后果的信息，可以豁免。被保护的利益包括：国家安全、公共安全以及国防、国际关系，墨西哥金融、经济和货币稳定，任何人的生命、人身安全或健康，行政执法、犯罪预防和起诉、司法、税收、移民管理、司法或行政行为程序的正常实施。二是根据其他法律需要保护的信息，主要包括涉及私密、豁免、商业秘密或者政府秘密的信息，涉及商业、工业、财政、银行、信托秘密的信息，以及其他秘密的信息。三是一些过程性信息，包括正在进行中的司法诉讼和行政法诉讼案件信息，正在进行中的公共官员责任追究程序信息，以及决策过程中非政府官员发表的意见类信息。四是犯罪调查信息。
豁免信息之所以被称为“可以暂时不予公开的信息”，是因为对于这类信息公开义务的排除，是有明确期限的。除其他法律另有规定外，所有的豁免信息最长保护期限为12年。对豁免信息保护期限予以明确，这也是一个较为独特的制度设计。
界定是否属于豁免信息的权力，法律授予了各单位内设机构的负责人。同时，各单位的信息委员会有权更改内设机构负责人做出的豁免信息认定。在复议环节，信息公开主管部门也有权更改对豁免信息的认定。
（三）私密信息
私密信息是独具墨西哥特色的一类信息。根据相关条文的规定，所谓的私密信息，主要是指行政相对人向政府机关提供的信息中，特别要求予以保密的信息。这类信息的公开，必须取得当事人的明示同意。
六、信息公开程序
墨西哥信息公开程序设置，按照流程顺序，可以分为以下工作环节：
信息公开申请的接收：申请人通过书面或者信息公开主管部门审定的格式（包括电子邮件等方式）提交申请的，公开主体应当无条件接收，不存在受理审查环节。如果申请人的申请书对所申请公开的信息内容描述不够清晰准确，致使无法查找相关信息的，信息公开工作机构可以在收到申请后的10个工作日内向申请人提出补正通知，补正期间，停止计算信息公开处理期限。如果申请人的申请没有提交至信息公开工作机构，而是交给了公开主体的其他内设机构（这种情形经常出现），其他内设机构没有接收该申请的义务，但是应当向申请人说明信息公开工作机构的地址等联系方式。在申请接收环节，信息公开工作机构应当提供必要的协助，比如为不会书写的申请人提供口头申请的便利。
信息公开申请的处理：信息公开工作机构收到申请后，转本单位的其他内设机构，由其查找申请人所需要的信息、确定是否属于豁免信息或私密信息、通知信息公开工作机构是否公开信息、公开的方式、成本费用等。如果其他内设机构认为申请人要求的信息属于豁免信息或者私密信息从而拒绝公开的，要将信息公开申请连同认定豁免信息或私密信息的事实和法律依据一起提交给信息委员会，由信息委员会作出处理。各单位作出信息公开处理决定的期限为20个工作日，必要时可以再延长20个工作日。处理决定作出后，应当尽快通知申请人和相关人员，并在通知之日起的10个工作日内向申请人公开相关信息。如果申请人接到通知之后没有按照要求缴纳费用，则后面的10个工作日期限停止计算。
征求第三方意见和转送：墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》在征求第三方意见和转送程序方面，制度设计极具特色。它没有对征求第三方意见的程序作出规定，替代性的处理办法是，第三方向国家机关提交的信息，如果不同意公开的，在提交时作出特别声明，这类信息构成私密信息。私密信息的公开需要获得第三方的明示同意。其他信息，视为第三方默示同意，不再征求第三方的意见。关于转送，如果收到信息公开申请的机关发现信息由其他机关掌握的，直接转该机关处理。该机关应当作出最终处理。即便该机关也不存在申请人所要求的信息的，也不得再次转送，而应直接告知申请人。也就是说，转送以一次为限，对于接收方而言，转送来的信息公开申请，与直接接收申请人的信息公开同样处理，不得久拖不决。
信息公开申请的答复：除了公开以及涉及豁免信息和私密信息不予公开的之外，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》还明文规定了两种程序性的答复类型，包括：对于已公开的信息，告知获取方式和途径；对于被认定为冒犯性申请的重复申请（已对其公开信息，或者其申请信息属于已经向社会普遍主动发布的信息），直接告知其获取信息的途径。
信息公开收费：墨西哥信息公开收费包括两个项目，一是成本费，二是处理费。成本费由复制信息的材料成本和邮寄成本构成，处理费按照《政府服务收费法》的规定执行，主要以工作时间等为衡量因素。
七、监督与救济
对于以下情形，申请人或者其代理人可以自收到通知之日起15个工作日内，向信息公开主管部门申请复议：拒绝公开信息，信息不存在，公开信息不完整，公开方式不符合要求，对公开期限、费用不满意，拒绝公开、更改个人数据，提供个人数据的方式不符合要求。复议申请也可以向原机关的信息公开工作机构提交，由其转交信息公开主管部门。
信息公开主管部门收到复议申请后，主席应当指定一名承办信息专员负责办理。承办信息专员应当自申请之日起30日内进行调查，并提出处理建议。信息专员的处理建议由信息公开主管部门全体会议进行审议，如有必要，可以举行听证。是否需要听证，由全体会议决定。全体会议应当自承办信息专员提交处理建议之日起的20个工作日内作出最终处理决定。承办信息专员的30日和全体会议的20个工作日处理期限，经全体会议批准，可以各延长一倍。复议决定作出后，应当书面送达申请人。如果信息公开主管部门没有在法定期限内作出复议决定，视为维持原行为。
信息公开主管部门经过复议，认为需要追究相关官员的责任的，应当向该行政机关的内控部门（即纪律部门）发出通知，由其启动相关程序追究相关官员的责任。
对于复议决定不服的，申请人可以向司法机关起诉，行政机关不得起诉。
对于维持决定，申请人可以在一年后申请复查，信息公开主管部门应当在60个工作日内作出复查结论。复查的主要目的，是看看时过境迁之后相关信息能否公开。
八、工作机构体系
墨西哥信息公开工作机构体系由三个层次组成，一是信息公开工作机构，二是信息委员会，三是信息公开主管部门。
信息公开工作机构由各单位负责人指定，承担本单位信息公开具体工作，履行八个方面的法定职责，归纳起来主要有五项。一是负责落实主动发布信息；二是接收并处理信息公开申请，并提供必要的协助；三是制定并执行信息公开的内部程序，对相对人做适当提示，并将信息公开内部程序规定向信息委员会备案；四是对本单位信息公开工作人员进行培训；五是对信息公开申请情况、处理结果和收费情况进行登记。《联邦透明与获取政府公共信息法》没有对信息公开工作机构的人员、组织等作出特别要求。
信息委员会也是设在各单位。《联邦透明与获取政府公共信息法》对于信息委员会的人员组成做了专门的规定，信息委员会由三部分人员组成：一是本机关首长任命的公共信息官，二是信息公开工作机构负责人，三是本机关内控机构负责人。信息委员会采取多数决的议事方式。信息委员会履行七项法定职责：一是配合并监督本机关依法开展信息公开工作；二是制定本机关信息公开程序规定，提高信息公开工作效率；三是确认、更改或撤销本机关内设机构负责人对于豁免信息作出的认定；四是会同信息公开工作机构查找申请人所申请的信息；五是制定本单位豁免信息界定标准并监督实施，加强本机关的资料管理工作；六是建设信息公开自动化系统，并定期维护更新；七是配合信息公开主管部门制作年度报告，向其提供相关数据。
信息公开主管部门正式名称叫作“联邦信息公开局（Federal Access to information institute）”，是一个独立履行职责的机构，拥有执行、预算、决策等权力。信息公开主管部门由联邦政府总统任命的5名信息专员组成，信息专员的任命要报经参议院批准。
《联邦透明与获取政府公共信息法》对信息专员的任职条件作了较为严格的限制，包括墨西哥国籍、年满35周岁、无欺诈犯罪记录、具有良好的学术能力等，更重要的一项条件是，在任职的前一年不曾担任以下职务：国务秘书、部门负责人、总检察长、参议员、联邦或地方议会议员、某政党的主席或副主席、州长或联邦地区首长。与严格的任职条件相对应的，是同等严格的履职保障。《联邦透明与获取政府公共信息法》明确规定，除严重违反联邦宪法和本法，或者其渎职行为严重影响信息公开主管部门履行职责等情形外，信息专员受任期保护。信息专员任期为7年。
信息公开主管部门的法定职责较多，多达19项。较为主要的有：一是负责解释《联邦透明与获取政府公共信息法》；二是对申请人提出的复议申请举行听证并作出处理；三是制定豁免信息和私密信息的确定、解除以及管理的规定；四是配合国家档案局制定行政文书的整理、分类和归档规则，以及在各单位设置档案工作机构的规则；五是督促各行政机关落实主动发布信息的要求，对未公开相关信息的单位出具执法意见；六是向公众提供信息公开业务咨询服务；七是设计信息公开申请表、个人数据公开申请表、个人数据更正申请表；八是制定适用于各机关的有关个人数据的处理、保管、安全保护的政策和指南；九是向各单位内控机构发出处理相关官员的意见；十是开展信息公开研究，向社会发布有关信息公开的研究成果，等等。可以看出，信息公开主管部门的职责，许多都具有立法、裁判属性，对于信息公开工作影响巨大。
九、其他
（一）其他主体持有信息的公开
传统行政机关以外的其他主体被纳入公开义务主体范围，这可能是各方对墨西哥信息公开法印象最深的特色之处。由于这一制度设计过于特殊，又十分引人关注，因此对此有必要原原本本地加以介绍。
《联邦透明与获取政府公共信息法》第61条规定了参照公开的其他四类主体，分别是“联邦立法机构”即参议院、众议院、两院常委会、联邦审计长办公室，“联邦司法机构”即最高法院、联邦法院、联邦选举机构下属的行政委员会，“宪法性自治机构”，“行政法院”四类。
关于什么是“参照”，《联邦透明与获取政府公共信息法》第61条做了进一步的界定。参照是指参照该法规定的原则和基本要求，制定信息公开办法。各单位自行制定的信息公开办法应当明确以下事项：一是负责按照本法第7条的规定公开信息的内设机构；二是本单位的信息公开工作机构；三是信息委员会；四是豁免信息和私密信息的确定标准、程序，以及对这类信息的保存情况；五是本单位的复议程序和复查程序；六是申请公开与更正个人数据的程序；七是负责执行本法并处理复议、复查申请的内设机构。
从上述规定来看，所谓的参照，就是说对于这四类主体而言，信息如何公开、申请如何办理，完全取决于其自己制定的办法。理论上，一个机关是不可能违反自己制定的信息公开办法的。法律中没有明确的一个问题是，对于这四类主体信息公开行为不服的，经过其自己复议后，能否向法院起诉。由于司法系统也被列为公开义务主体，显而易见，自己审理自己是很荒谬的现象，加之理论上自己不可能违反自己制定的办法。因此，对于参照适用的这四类主体，似乎不存在有强制约束力的外部救济渠道。据此可以认为，对于立法、司法等主体，《联邦透明与获取政府公共信息法》将其列入公开主体，更多的是一种宣示，宣示意义大于实质意义。
根据《联邦透明与获取政府公共信息法》第62条的规定，四类参照适用的公开主体，也需要制作信息公开年度报告并向社会发布。
（二）个人数据保护
墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》用了单独一章共7个条文规定个人数据保护问题。主要内容：一是要求公开主体采取建设个人数据系统等特定措施保护个人数据，二是规定了允许在未获得许可的情况下使用个人数据的特定情形，三是要求各单位向信息公开主管部门备案个人数据自动化系统，四是规定了申请公开或更正个人数据的程序，五是规定了申请公开或更正个人数据的救济程序。