第三节　简要评论

墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》是一个较为完备的信息公开法律制度样本，一些制度设计，可以称得上是信息公开制度发展历程中的重要创新。将其置于世界各国信息公开法律制度之林，引人注目之处，或者说独具特色之处，本书认为有以下几个方面：

第一，最大限度公开的原则，不仅被写在条文中，更贯穿于整个制度设计的全过程。

出台信息公开法律制度的国家，无不努力争取实现最大限度的公开目标。但是，将最大限度公开作为法律原则写入条文中的国家，却相对较少，最大限度地公开，多数还停留在理念、价值追求、远景目标的层面，而没有成为明确的法律原则。比如美国，在其《信息自由法》中找不到最大限度公开或类似的立法表述，不仅如此，最大限度公开作为一种理念，迟至克林顿政府时期才在总统备忘录中正式出现，这距离《信息自由法》的出台，已有三十余年。不仅美国如此，英国、日本、韩国、德国、瑞典、印度等国家的主要信息公开法律制度中，也没有对最大限度公开的原则作出明文规定，事实上，这些国家信息公开制度设计中，也很难看出其对最大限度公开原则的彻底坚守。

相比较而言，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》不仅把最大限度公开的原则写入法律条文，还把这一理念彻底贯彻到整个制度设计的全过程。比如，行政机关超过法定期限没有作出处理决定的，默认为同意公开，而许多国家是默认为不公开；信息公开申请及处理情况，都属于公开信息，应当向社会主动发布；对于信息公开主管部门的复议决定，申请人可以在1年后申请复查，以便于再次寻求公开被拒绝公开的信息；等等。

第二，墨西哥豁免公开的范围较为宽泛，但是这并不影响其得到高度认可与评价。

仅从条文数量而言，墨西哥豁免信息只有2条共11项豁免事项，似乎豁免范围不是很广。但是，从实际内容看，其豁免范围较为宽泛，除了国家安全、公共安全、金融、经济等常规豁免内容外，诸如“根据其他法律规定，可以认定为私密、豁免、商业秘密或者政府秘密的信息”，“根据其他法律规定，涉及商业、工业、财政、银行、信托秘密，以及其他秘密的信息”等，涉及内容都较为宽泛。仅从字面加以分析，似乎可以说，任何公开主体不愿意公开的信息，都可以被列入这种宽泛的豁免保护范围之中。当然，在《联邦透明与获取政府公共信息法》的规定之外，还有大量诸如豁免信息界定规范等配套规则对豁免范围加以控制，墨西哥信息公开实践中的豁免范围，并不像法律条文本身那么宽泛。

尽管如此，豁免范围的宽泛，并不影响人们对墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》给予高度评价。人们对一项信息公开法律制度的评价，并不机械地取决于其划定的信息公开范围大小。衡量一项信息公开法律制度的好坏，有多个考量因素，内容的完备、程序的完善、救济渠道的有效、主管部门的有力，等等。甚或也可以说，经过多年来的实践，人们对于信息公开制度的认识已经有所深化，信息公开法律制度所应当关注的核心点，并不是简单地划定一个很大的公开范围，而是构建一个科学、合理，既有约束力又有充分弹性的程序，能够包容公众的知情权与政府的正常运行秩序、个体利益与公共利益、权利主张与沟通协作等种种各有不同甚至是相互冲突的诉求和主张。墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》制定于2002年，是世界上第41部信息公开法，这使得它能够充分吸收借鉴以往的经验，在制度构建上综合考量，避免机械、形式化地追求单一的价值目标。

第三，墨西哥信息公开工作机构体系较为健全，这是其广受赞誉的主要原因。

墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》设置了三类信息公开工作机构体系，分别是信息公开工作机构、信息委员会和信息公开主管部门，其中，信息公开工作机构和信息委员会设在各机关内部，在此之上，统一设置一个信息公开主管部门，两个层级、三种类别的机构各司其职，分工协作，推动信息公开工作井然有序地开展。

专门的信息委员会，以及统一的信息公开主管部门，即便不是墨西哥的首创，也是由墨西哥推动这种专业机构在世界范围的推广。信息公开制度及实践的发展初期，人们关注更多的是立法的数量、公开范围的大小划定等。随着实践的深化、经验的积累，人们越来越发现，立法只是解决信息公开问题的开始，而不是信息公开问题的终结。信息公开的实际成效，需要在立法的基础上加以有力的推动。推动信息公开不断深化的责任，最初人们交由司法机构来承担。但是，人们很快发现，作为独立于行政系统以外的司法机关，在推动信息公开方面存在着内在的局限性，常常是有心无力，甚至是无力也无心。举例而言，行政机关做了一个会商，认为第二天当地发生强地震的概率是百分之五十。对于这个信息是否公开，行政机关有着自己的判断标准，需要综合考虑天气因素、应急资源配套等，如果选择公开这一信息，需要提前调配相应的人力物力加以保障，以应对大规模人群露营带来的城市管理、秩序维护等压力，避免发生次生灾害。显而易见，对于这一信息是否公开，法院完全无力作出决断。如果没有相应的配套保障贸然公开这类信息，人群恐慌性避险造成的损害，可能比真正发生地震造成的损害还要大。

信息是否公开，最具判断能力的是制造或者获取该信息的行政机关，因而最能够推动信息最大限度公开的也是行政机关。正是基于这种来自实践的认知，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》构建了主要依托于行政机关的信息公开机构体系，赋予它们充分的权力，同时施加于相应的责任，使之有充分的动力和能力去推动信息的最大限度公开。可以说，墨西哥构建的信息公开工作机构体系，折射的是人们对信息公开认识的深化，反映的是信息公开制度与实践的进步。墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》也因为这个原因，在世界上获得了应有的盛誉。

第四，墨西哥主动发布信息的制度设计，堪称主动公开制度的样板。

墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》设计了一个较为完备的信息主动发布机制，该发布机制的特点：一是内容较为丰富，覆盖了多达21类信息；二是操作性强，主动公开的内容都是各公开主体所持有的基本的、共性的内容，且公开要求明确具体，易于操作；三是保障较为有力，督促落实相关公开要求的责任明确赋予信息委员会和信息公开主管部门，使有能力的机构有动力去落实主动公开的要求。

迄今为止，在信息公开法律制度中对主动公开作出专门制度设计的国家并不多。出现这种现象的主要原因，就在于主动公开行为本身并不适合纳入法律框架加以规范。信息的主动公开，更主要取决于自觉，而难以通过外部强制加以约束。各个单位的信息千差万别，公开什么、何时公开，也难以在法律中统一加以规范。有些国家在信息公开法律制度中也对信息的主动发布作出规定，但是，没有很好地解决信息的差异化和监督保障落实的问题，实际效果并不理想。

墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》设计的主动发布制度，其成功之处就在于较好地解决了信息的差异化和监督保障落实的问题。在解决信息的差异化问题方面，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》归结出17项各单位共性的基础信息，以此作为主动发布的内容要求，而没有采取列举重点公开内容的做法，避免了挂一漏万从而消解主动发布要求权威性的问题。在解决监督保障落实方面，墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》将这项责任赋予信息委员会和信息公开工作机构，通过这种内部的、自上而下的监督督促，能够有效地推动主动发布信息要求的落实。实际上，能够监督落实主动公开要求的，只能是这种自上而下的力量，司法等外部监督力量无法胜任。

虽然墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》在主动发布制度建设方面的探索卓有成效，但是，与其他方面所受到的关注和赞誉相比，这方面的成绩似乎还没有受到足够的重视，其他国家在主动发布制度设计方面，对墨西哥探索经验的吸收借鉴，还显得不够。

第五，墨西哥在一些传统制度设计方面有所创新，值得重视。

墨西哥信息公开制度中，对传统信息公开制度设计较为重要的创新有两个方面：一是信息公开申请处理决定和信息的公开行为相分离，二是涉及第三人信息的处理程序。

传统上，信息公开程序设计中，对信息公开申请处理决定和信息的公开行为不做区分，信息公开申请处理决定是一个正式的行政处分，信息的公开是一个事实行为。配套的期限规定中，一般仅对信息公开申请处理决定的作出提出期限要求，信息的公开一般与信息公开处理决定的作出同步，甚至以信息的公开这一事实行为替代信息公开的处理决定。墨西哥的制度设计中，将信息公开决定和信息的公开行为加以分离，决定作出的期限是20个工作日，决定作出并通知申请人后，应当在10个工作日内公开相关信息。这种创新性制度设计，是对信息公开处理程序的进一步细化，其考虑的出发点无疑是积极的，但是在实际实施过程中是否会导致过于烦琐等问题，在不同的国家可能会有不同的答案。当然，需要指出的是，这种分离式设计，墨西哥不是首创，但却几乎有着“首倡”的效果。

对于涉及第三人的信息，一般的程序设计是由公开主体征求第三人的意见，如果第三人没有回复，默示公开或者默示不公开。墨西哥对于涉及第三人的信息公开问题，设计了一个全新的制度架构。从获取第三人信息的源头环节，就要求第三人明示其不同意公开的信息，作为私密信息，列入豁免范围。没有列入私密信息的第三人信息，默认可以公开，申请人提出申请时，对于不属于私密信息的可以直接公开。这种制度设计，对第三人信息的处理更加规范，效率也更高。