第五章　巴西信息公开法律制度

第一节　概　述

一、巴西概况

巴西位于南美洲，国土面积851.49万平方公里，是南美洲最大的国家，仅次于俄罗斯、加拿大、中国和美国，居世界第五。总人口2.01亿。国内生产总值居世界第七，南美洲第一。人均GDP超过一万美元，经济结构接近发达国家水平。历史上，巴西曾为葡萄牙的殖民地，1822年获得独立。

巴西实行联邦制。巴西全国分为26个州和1个联邦区，州下设市，全国共有5564个市。与一般联邦国家不同的是，巴西的州和市都属于联邦序列，市下面的政权机构才属于自治序列。

联邦政府由政府、国会和司法三个分支组成。联邦政府现任总统为迪尔玛·罗塞芙，是一个非常传奇的女性，曾经参加过游击队的战斗，坐过牢。联邦政府下设24个部。国会是巴西最高权力机构，负责制定一切联邦法律，制定和平时期武装力量编制及兵力，制定全国和地区性的发展计划，宣布大赦令，授权总统宣布战争或和平，批准总统和副总统出访，批准或撤销总统签署的临时性法令或戒严令，审查总统及政府行政开支，批准国际条约，决定临时迁都等。国会由参众两院组成，参议长兼任国会主席。参议员81人，每州3人，任期八年。众议员513人，任期四年，名额按各州人口比例确定。司法权主体由联邦最高法院、联邦法院、高等司法院、高等劳工法院、高等选举法院、高等军事法院和各州法院组成。联邦最高法院由11名大法官组成，大法官由总统提名、参议院批准。司法权分支另设总检察长一职。

二、《信息公开法》和《政府信息公开条例》概况

巴西信息公开法律制度由《信息公开法》和《政府信息公开条例》构成。《信息公开法》生效于2011年11月18日，《政府信息公开条例》生效于2012年5月16日。

巴西1988年宪法已经确立了公民的信息权。但是，信息公开法律制度的出现，距离信息权入宪的时间长达23年。在一份有关巴西信息公开法出台的研究文章中，作者特意提及了签署《信息公开法》的总统迪尔玛·罗塞芙被投入监狱并遭受酷刑的经历，以此映衬《信息公开法》在增进民主法治方面的特殊历史意义[1]。

巴西信息公开法律制度的出台历程，与多数国家大体类似。其主要推动力量，是以新闻媒体界人士为主体的社会团体。其立法历程前后长达6年。2003年9月，一个名为BAIJ（Brazilian Association of investigative Journalists）的团体组织了一场“公共信息知情权首届国际研讨会”。以这个会议为契机，促使形成了一个信息权促进联盟，最初有18个组织参加了这一联盟。在该联盟的推动下，总审计长办公室下属的公共透明与反腐败委员会成立了一个工作小组，由相关政府部门和社会组织代表组成，研究起草信息公开法律和行政法规的问题。2006年，该工作小组提交了一份信息公开法的草案。2006年总统竞选期间，信息公开联盟致信卢拉及其他总统竞选人，敦促他们当选后将信息公开法草案提交国会审议。尽管当选总统卢拉将推动信息公开立法作为其竞选纲领的内容，但是在其当选总统3年之后即2009年，才将信息公开法草案提交至国会审议。在此期间，信息公开联盟致力于研究起草政府信息公开条例草案。2011年11月18日，巴西总统签署了国会通过的《信息公开法》。

《信息公开法》共6章42条，各章内容分别为总则、信息发布、信息公开程序、信息公开的限制（主要包括秘密信息和个人信息）、法律责任、其他规定。《信息公开法》适用于所有带有公共性质的国家机构及公共企事业单位，包括行政机关、司法机关和国会。显而易见，巴西对信息公开义务主体范围的这种立法设计，与多数国家不太一样。当然，行政机关作为最主要的信息公开义务主体，在巴西也得到了承认。《信息公开法》第42条明文规定：“行政机关应当自本法公布之日起的180日内，制定配套的信息公开条例。”也就是说，虽然《信息公开法》的适用范围涵盖行政机关、立法机关和司法机关，但是对于世界各国通行的信息公开义务主体——行政机关，巴西依然给予了同等重视，甚至是更重视。也正是因为这一条的规定，才有了巴西的《政府信息公开条例》。

《政府信息公开条例》是行政法规，只能适用于行政分支，于2012年5月16日生效，共11章76条。各章内容分别是：总则、调整范围、主动公开、依申请公开、秘密信息、信息复审委员会、个人信息、非营利私人机构、责任条款、执法管理、附则。从内容上看，《政府信息公开条例》的主体内容与《信息公开法》大体相同，只是针对行政机关的特点，细化了一些规定，补充了一些规定。

虽然《信息公开法》的法律地位高于《政府信息公开条例》，但是，无论是在巴西信息公开实践中，还是在外部对于巴西信息公开的观察研究中，《政府信息公开条例》都起着更加实质性的作用。在“透明欧洲（Access Info Europe）”和“法律与民主中心（Centre for Law and Democracy）”联合发布的专项测评排名中，作为测评对象的不是《信息公开法》，而是《政府信息公开条例》。人们在介绍巴西信息公开制度时，主要依据的也是《政府信息公开条例》。本书后面的制度解构部分，也主要依据《政府信息公开条例》的内容展开。

巴西《政府信息公开条例》之所以有着超出《信息公开法》的实际地位，其原因就在于行政机关是最重要、最主要的信息公开义务主体。对行政机关信息公开行为加以规范，最具操作性，也最具实质性意义。对立法机关和司法机关的公开要求，不能说没有意义，但是无论是其操作性和实际价值，都无法与行政机关的信息公开相提并论。与巴西采取类似做法、把立法机关和司法机关同样列为信息公开义务主体的墨西哥，在立法处理上同样坚持以行政机关为主体，对立法机关和司法机关的公开仅做原则性要求加以提倡，而不是一刀切、不加分别地同等要求。

在“透明欧洲（Access Info Europe）”和“法律与民主中心（Centre for Law and Democracy）”联合发布的专项测评排名中，巴西《政府信息公开条例》得分108分（总分150分），得分率72％，截至2015年8月30日，世界排名第18位。