第一章　导　论

一

公开透明是民主法治的基石，世界经验是制度构建的基础。

截至2015年8月30日，全世界已经有103个主权国家颁行了信息公开法律制度。[1]除此之外，欧盟等国际组织、中国香港、中国台湾等地区也确立了各自的信息公开制度。信息公开制度在世界上的发展，正呈全面铺开的趋势。第一，地域上覆盖全球各大洲的各个角落。如果将制定出台信息公开制度国家在世界图上加以标注，标注区域几乎遍及世界每个角落，已经不存在明显的大幅空白区域。第二，涵盖了几乎所有的国家类型。信息公开制度的制定，与人口多少、国土面积大小、社会制度属性、发达程度等没有直接关系，任何规模、大小、类型、发展水平的国家，都有制定出台信息公开制度的典型代表。第三，呈明显的加速发展态势。从20世纪80年代开始，信息公开法律制度数量几乎呈直线增长态势。仅2011年一年，有多达9个国家出台了信息公开法律制度。

面对信息公开法律制度遍地开花的状况，人们很自然地会产生疑问：这么多国家的信息公开法律制度，究竟在多大程度上能够被认为是同一类事物?以不同语言写就、调整对象大异其趣的信息公开法律制度之间，是否能够相互比较进而相互借鉴?如果能，是哪些因素的存在使得相互借鉴变得可能?能够借鉴的是哪些内容，哪些内容又不能也不应借鉴?这些问题，不仅是信息公开理论问题，也是各国在确立和改革各自信息公开制度时需要处理的现实问题。

时至今日，在信息公开领域，任何国家在确立或者改革其信息公开法律制度的时候，都不可能不对信息公开的世界经验给予相当的重视。我国《政府信息公开条例》制定过程中，理论界和立法机关在国外经验的研究借鉴方面做了大量工作，取得了一些重要成果[2]，并在《政府信息公开条例》中有所体现。与此同时，以现在的眼光、视野、站位来审视过往的工作，当初我们在研究借鉴国外经验时，确实还存在一些局限性。比如，对国外制度的表象看得多，对表象背后的理论和规律探寻得少；被不同制度之间的细节差异干扰较多，在差异之中发掘共性要素较少；大而化之、机械翻译等问题突出，以统一的框架和要素对不同信息公开法律制度进行规范地解构、阐述的工作做得不够；等等。随着世界上信息公开法律制度数量越来越多，如何最大限度地排除表象和细节上的巨大差异，提纲挈领地在统一的框架下认识和理解各国信息公开法律制度，是一个重要的理论问题。当前，我国信息公开历史进程不断演进，信息公开制度改革的任务十分繁重。未来，信息公开还将随着经济社会发展不断深化改革。如何有效地借鉴世界信息公开制度规律性、趋势性的内容，避免“乱花渐欲迷人眼”、为一些表象性的内容所牵制甚至误导，又是一个现实而紧迫的实践问题。

以信息公开范围的划定为例。信息公开范围是任何信息公开法律制度中都必须具备的核心内容，但同时又是不同信息公开法律制度之间差异最大的内容。可以说，找不出任何两个国家在信息公开范围上规定完全一致的例子。例如，在一些国家，王室信息属于绝对豁免公开范畴，但在其他一些国家，根本不存在王室信息；在一些国家，民族、宗教信息极其敏感，豁免公开的尺度相对宽松一些，而在另一些国家，这类信息相对并不算特别敏感；一些国家的金融监管信息影响巨大，因而需要更严格的公开限制，而在另一些金融市场发展相对滞后的国家，这类信息本身就很少，也无须特别加以保护；一些国家对内部信息、过程信息等公开的要求相对较宽松，而另一些国家则在这方面有着更多的顾虑，公开的要求更为苛刻；等等。如果仅从这些表象上加以观察，则各国信息公开制度几乎没有什么可比性，在信息公开范围的比较研究方面，几乎难以得出一致性的确切结论。但是，如果透过这些表象，从方法论的角度切入，深入分析各国在界定信息公开范围所确立的基本思路，由这种基本思路所确立的基本模式，以及界定公开范围所采用的具体方法，情况就完全不一样。无论具体的信息内容是什么，无论具体信息内容差别有多大，这些基本思路、基本模式、具体方法是大体类似的。例如，信息公开范围界定模式上，有法定明示模式，即信息公开的具体内容由法律明确加以规定，法律没有规定的，则“以公开为例外，以不公开为原则”，默认属于不予公开的范围；有例外排除模式，即除法律明确排除的信息外，其他信息则默认属于公开范围；有授权认定模式，即在法律有限的界定范围之外，特定信息是否属于公开范围，法律授权特定机构——如信息公开委员会——做出认定，以填补法律界定挂一漏万的内在限制而导致的空白；等等。信息公开范围界定方法上，有通过对“信息”等核心概念的定义加以界定、对持有信息主体的排除加以界定、对特定信息内容的排除加以界定、对公开后果的评估加以界定，等等。通过这种对信息公开范围界定的基本思路、基本模式与具体方法的探寻，不同信息公开法律制度在我们眼中的模样，有如“庖丁解牛”一般脉络分明，无论其涉及的具体信息内容是什么，都无碍于我们理解、认识从而借鉴相关制度的设计。

推而言之，对信息公开法律制度整体的认知，与信息公开范围这一要素的认知是一样的。不同信息公开法律制度，在篇章结构、条文简繁、具体内容等方面几乎完全互不相同，如果仅从表面的内容入手，对一项信息公开法律制度做字面的文义介绍，其借鉴价值实际上是很微小的。如果以同样的思路首先构建一个信息公开法律制度的通用框架，以共性要素作为组成这一框架的基本单元，在此基础上对不同的信息公开法律制度再行审视，情况又大不一样。各个国家的信息公开法律制度，在这种视野下，将不再是内容千奇百怪、语言晦涩难懂的外来物种，而可以称作是一个“熟悉的陌生人”，即具体细节上是陌生的，如具体的政府机构名称等，但是框架和内在脉络是熟悉的、规范的，如确定信息公开义务主体范围的思路、方法是一致的。这就好比现代医学体系在全世界的发展。现代医学出现以前，各民族基于不同的哲学思维、文化背景、历史经验发展出特色迥异的传统医学体系，适用于不同国家的人种。但在现代医学体系下，各民族的人在肤色、文化背景、思维方式等方面的个性化差异被摈弃，在解剖学的基础上，人被以统一的框架和要素做了标准化的解构和分析，每个人的外在形态是四肢、大脑和躯干，内在形态是若干个分别担负特定功能的器官。无论哪个国家、何种肤色、何种语言的人，在现代医学知识体系中，其器官、外形等基本构成要素是一样的。基于这种要素化、结构化地对人体的解构，现代医学脱离了五花八门的传统医学的束缚，成为世界通用的知识体系。

信息公开制度在全球的快速发展，实际上是自觉不自觉地以这种通用要素体系为支撑的，只不过，此前我们对于这种通用要素体系的认识和表达还不够而已。一个客观事实是，全世界信息公开法律制度具有高度的内在一致性。尽管在外在表现上，具体的条文表述千差万别，但是其内在脉络是基本一致的。一些信息公开方面的国际非政府组织对此做过明确结论。[3]导致世界范围内信息公开法律制度趋同化的原因主要有三个方面。第一，世界信息公开法律制度的发展，始于1966年美国联邦《信息自由法》，自20世纪80年代开始逐渐加速发展。绝大多数国家的信息公开法律制度，都是不同程度地以美国联邦《信息自由法》为模板构建的。这一缘由，也使得多数国家的信息公开法律制度在很多方面具有高度的相似性。这种高度相似性，可以通过特定的要素加以表述和呈现。第二，各类信息公开非政府组织的工作，使得越来越多的国家在确立各自信息公开法律制度时，有意识地考量并采纳了一些信息公开的共同要素。随着越来越多的国际条约确立了知情权的原则，如《联合国反腐败公约》、《联合国人权公约》、《里约宣言》中的《环境信息公开公约》等，出现了一些专注于全球信息公开制度研究和推广的非政府组织，这类非政府组织多依托学术机构开展工作，在全球各国广泛开展信息公开的学术交流活动，客观上起到了统一各国信息公开法律制度的作用。第三，各国期望信息公开制度发挥的功能大体一致，如预防腐败、深化民主、监督政府、保障人权等。所谓殊途而同归，正是这种功能目的的一致性，从根本上决定了各国信息公开制度的内在一致性。这种内在一致性，为通过统一的要素框架解构、比较各国信息公开制度确立了大前提。

本书的主旨，就是试图以固定的要素、标准化的框架、统一的尺度，摈除语言、国情、法律体系等要素的差异，对具有代表性国家的信息公开法律制度进行解构、解读，以深化对世界各国信息公开法律制度的认识，深化对信息公开法律制度内在的共性规律的认识。这是一种理论上的尝试，也是对当前我国信息公开实践客观需要的一种回应。从实用的角度而言，本书的主要目的，在于通过对世界信息公开法律制度内在脉络的描摹，使我国信息公开的制度与实践能够真正借鉴那些符合信息公开制度内在规律、符合信息公开世界发展趋势的有益要素，摈弃那种似是而非、浅尝辄止甚至望文生义、南辕北辙式的比较与借鉴。