第三章 晚清的预备立宪与宪法性文件
一、由实施新政到仿行宪政
（一）宣布“变通政治”，实行“新政”
以慈禧太后为首的清朝顽固的统治集团，从来是恪守“祖宗家法”、反对革新的。正是在奉行祖制的名义下，血腥镇压了戊戌变法，使得改良主义的君主立宪运动遭到失败。然而曾几何时，就是这个顽固统治集团也举起过新政的旗帜畅言变法，这不是偶然的。
1900年，在中国大地上爆发了震动中外的反帝爱国的义和团运动。这场以农民为主体的反帝斗争虽然被绞杀，但它表现了反抗帝国主义的英勇精神，粉碎了帝国主义列强瓜分中国的阴谋，迫使帝国主义者承认“中国群众……尚含有无限蓬勃生气”，[1]“故谓瓜分之说，不啻梦呓也。”[2]义和团运动也使清朝的“纪纲法度”荡然无存，皇家的尊严扫地以尽，特别是在全国人民面前暴露了清朝统治集团充当帝国主义的走卒和帮凶的嘴脸，他们已经不可能再照旧统治下去了。
以慈禧太后为首的统治集团在充满危机感的恐慌氛围中寻找自救的出路，一方面宣布“量中华之物力，结与国之欢心”，以示彻底投降帝国主义；另一方面，为了阻止和瓦解各地频频爆发的反清斗争，尽管不情愿却又无可奈何地接过了戊戌变法的旗帜，宣布“变通政治”，实行“新政”，借以欺骗舆论，收拾人心，维持风雨飘摇中的专制王朝。因此，1901年1月29日，流亡西安的慈禧太后便以光绪皇帝的名义下诏变法，表示“世有万古不易之常经，无一成罔变之治法，大抵法久则弊，法弊则更”，“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张”，要求臣下“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革，当省当併……如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒己见，通限两个月详悉条议以闻”。[3]尽管这道上谕颁发以后“各疆臣使臣多未奏到”，但为了表示变法的决心，于光绪二十七年三月成立“督办政务处”，作为“专责成而掣纲领”的督办新政机关。
督办政务处大部分是由极端守旧的军机大臣兼职，在组织系统上隶属于军机处，实际是军机处的骈枝机关。同年8月20日，慈禧太后颁发懿旨，指出：“变法一事，关系甚重……朝廷立意坚定，志在必行”；“尔中外臣工须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄过，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国生民之转机。予与皇帝为宗庙计，舍此更无他策。”[4]从清廷迭发的上谕中，说明了清朝统治集团急于借此改弦更张、重新恢复统治权威的迫切心情。同时，也反映了内外权臣徘徊观望、将信将疑以致“呼应者少”的怀疑心态。即使是两江总督刘坤一和湖广总督张之洞会衔连上的所谓“江楚会奏变法三折”，也不外是筹议变通政治人才、整顿中法、采用西法等枝节问题，并没有触及政体的变革。
但是，由于上谕中承认“法弊”“锢习”，表现了变法图治的愿望，在客观上迎合了改良维新的潮流，使得“戊戌政变”以后被遏制的“变革之机”逐渐恢复，出现了新的起色，“有志之士翻译欧美及日本之书籍，研究宪法者渐众。”[5]杜士珍在《论智育与中国前途之关系》一文中指出：“夫自甲午之创，庚子之变，大江以南，六七行省之士，翘然于旧政治、旧学术、旧思想之非，人人争从事于新智识、新学术，迄今而自由民权之论，飘沸宇内，莫能禁遏，固不得谓智育之无进步矣。”[6]
这时，流亡海外的康有为、梁启超组织了“保救大清光绪皇帝会”，继续宣传君主立宪适合于中国国情的论调。1899年，梁启超撰写《各国宪法异同论》，宣传立宪。1900年，又撰写《立宪法议》，鼓吹“立宪之时机已到”。康有为更于1902年发表《辩革命书》，批评革命排满的主张是“力为分裂”，虽“号称救国”，实“必欲分现成之大国，而为数十小国，以力追印度，求致弱亡”。他提出“满汉不分，君民同治”，作为抵制革命的一个基本口号。
与此同时，国内以张謇为代表的改良派撰写了《变法平议》，列举应兴应革事宜四十二条，希望通过设立议院，“采辑古今中外政法之切于济变者，厘定章程”，使“下无不达之情，上无不行之法”。他还向地方疆臣、达官贵人分别致函，并分送《日本宪法》《日本宪法义解》《日本议会史》等书，呼吁清政府改行立宪政体。据《南通张季直先生传记》记载，慈禧太后看过《日本宪法》以后，竟然在召见枢臣时表示“日本有宪法，于国家甚好”。[7]这说明她在维持传统的封建专制权威已不可得的困境中退而求其次，期望以日本君主立宪的制度作为一条出路。
自督办政务处成立，迄至1905年所实施的新政，不外成立外务部、商部，撤销总理各国事务衙门，废除刑讯，整顿军队，设立学堂，等等，完全没有触及政治的根本问题，当然也不会带来社会进步、国强民富的效果。资产阶级革命派陈天华曾经揭露道：“清政府稍稍行了些皮毛新政……不过借此掩饰国民的耳目，讨讨洋人的喜欢罢了。不但没有放了一线光明，那黑暗反倒加了几倍。”[8]即使是一贯主张改良的梁启超，也在《新民丛报》上著文批评这种新政无异于“披绮罗于嫫母，只增其丑；施金鞍于弩骀，只重其负；刻山龙于朽木，只驱其腐；筑高楼于松壤，只速其倾”。[9]就在宣布新政期间，帝国主义列强更加强了对中国的内政、外交、财政、经济各项大权的控制，使得中国的社会经济和民生陷入了更加困窘的境地，以致光绪三十年十月二十二日（1904年11月28日）的上谕中也不得不承认，“近年以来，民力已极凋敝，加以各省摊派赔款，益复不支。”[10]
（二）预备立宪的提出
1904年至1905年间爆发了日俄战争，庞然大物的沙皇俄国竟然被区区岛国的日本打败，一时之间舆论哗然，朝野上下将日俄战争的胜负与政体上的立宪与专制的优劣联系起来。以张謇为首的主要代表工商实业家的立宪派，从自身的经济利益和政治追求出发，纷纷发表言论，吁请清廷实行立宪。张謇在《致袁世凯书》中说，“日俄之胜负，立宪专制之胜负也。……今全球专制之国谁乎？一专制当众立宪，尚可幸乎”，结论就是“枝枝节节之补救，无益也”。[11]立宪派还在报纸上著文，鼓吹“中国之专制一日不变，则革命之风潮一日不息”，“欲兴中国，舍立宪法其曷以哉。”[12]
在朝廷中主张立宪的王公大臣、封疆大吏、驻外公使，也深感内忧外患日益环逼，因而纷纷上书请求立宪，形成了清廷官僚中的立宪派别。例如，侍郎林绍年在《速定政体以救颠危折》中指出：“我中国之所以屡受外侮，莫自振者，亦必因政体之异，不待言矣。他且不论，即目前所最急者，如理财，如练兵，以土地人民计，似一省可以与日本相衡，和二十余省而尚远逊乎？政体之所矣，一至于此。”[13]湖南巡抚端方在《请定国是以安大计折》中说：“中国今日正处于世界各国竞争之中心点。土地之大，人民之众，天然财产之富，尤各国之所垂涎，视之为商战兵战之场。苟内政不修，专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望。”又说：“亟宜附从多数希望立宪之心，以弭少数鼓动排满之乱党。”[14]袁世凯在《密陈管见条举十事缮单备采由》中也认为：“倘各国挟均势之说，谋均沾之利，则我之全局危矣。危殆若此，胡可一日安枕。欲救其祸，别无良策，仍不外赶紧认真预备立宪之一法。若仍悠忽因循，听其自然，则国势日倾，主权日削，疆域日蹙，势不至如今之朝鲜不止。”[15]江督周馥、鄂督张之洞、粤督岑春煊等也纷纷陈请立宪。岑春煊还以总结性的口吻说：“窃观今日世界，殆无无宪之国，无论何种政体，变迁沿革，百折不回，必归于立宪而后底定。”[16]
此外，驻外公使孙宝琦等在奏折中呼吁“仿英德日本之制，定为立宪政体之国，先行宣布中外，于以团结民心，保全邦本”，然后再“饬儒臣采访各国宪法，折中编定；饬修律大臣按照立宪政体，参酌改订，以期实力奉行”，“不然则外侮日逼，民心惊惧相顾，自铤而走险，危机一发，恐非宗社之福。”[17]稍后，达寿在《考察日本宪政情形折》中也明白表述，“日本以立宪而胜，俄国以专制而败”，“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制。”[18]
综上可见，在日俄战争以后，清廷朝野上下与海内外掀起了一波强烈要求立宪的热潮。如果说戊戌变法时期维新派推行君主立宪的主要目的是救亡图存、自强御侮，那么，这时还加上了抵御民主革命的动因。孙中山领导的民主革命，于1905年8月20日成立了具有政党性质的同盟会，提出“驱除鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权”的宗旨，宣布“今者由平民革命以建民国政府，凡为国民者皆平等以有参政权。大总统由国民共举，议会以国民公举之议员构成之，制定中华民国宪法，人人共守之，敢有帝制自为者，天下共击之”，[19]从而在全国人民面前昭示了资产阶级革命派的政治目标不是君主立宪，而是民主共和。为了实现同盟会的宗旨，革命派发动了如火如荼的武装起义。正是在革命声势咄咄逼人的背景下，清朝的大员们才忧心忡忡地吁请“剿除革命党政策，除速施行立宪制度外更无他法”。[20]这些来自疆臣大吏的立宪要求反映了清朝赖以维系的政治力量的态度，其分量与戊戌时期无权无勇的布衣们的呐喊相比，不可同日而语，加之国内立宪派的动作，使得清朝最高统治集团不能不采取现实主义的态度，认真对待，作出决策。