三、官制改革与筹划地方自治
（一）官制改革的原则与实施
官制改革是晚清推行立宪的首要步骤。光绪三十二年七月初六（1906年8月25日），戴鸿慈等在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中，以日本明治维新曾两次大改官制为例，说明“其宪政之推行有效，实由官制之预备得宜”。因此，“请改定全国官制，为立宪之预备”。[71]他们提出八条改革官制的原则性意见：“一曰宜略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一也。……二曰宜定中央与地方之权限，使一国机关运动灵通也。……三曰内外各重要衙门，皆宜设辅佐官，而中央各部主任官之事权尤当归一也。……四曰中央各官宜酌量增置、裁撤、归并也。……五曰宜变通地方行政制度，以求内外贯注也。……六曰裁判与收税事务，不宜与地方官合为一职也。……七曰内外衙署，宜皆以书记官代吏胥也。……八曰宜更定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制，以除种种窒碍而收实事求是之效也。”[72]
在这八条意见中，一、四、五、六条都涉及对传统官制的改革，如同奏折所说：“实欲舍中国数千年之所短，就东西十数国之所长。”慈禧太后采纳了戴鸿慈等的意见，在发布仿行宪政的上谕中已经提出：“故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张。”次日（七月十四日），又发布《派载泽等编纂官制奕劻等总司核定谕》声称：“昨已有旨宣示急为立宪之预备，饬令先行厘定官制，事关重要，必当酌古准今，上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善，折衷至当，纤悉无遗，庶几推行尽利。”[73]于是，作为预备立宪首要步骤的官制改革，便正式展开。
光绪三十二年九月十六日（1906年11月2日），受命总司核定官制的庆亲王奕劻等，在《奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》中说：“唯此次改革官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，不外立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良，则谕旨所谓廓清积弊，明定责成，两言尽之矣。”[74]根据三权并峙的原则，奕劻认为清朝官制的弊端有三：“一则权限之不分。以行政官而兼有立法权，则必有藉行政之名义，创为不平之法律，而未协舆情。以行政官而兼有司法权，则必有徇平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入。以司法官而兼有立法权，则必有谋听断之便利，制为严峻之法律，以肆行武健，而法律寝失其本意，举人民之权利生命，遂妨害于无形。此权限不分，责成之不能定者一也。”“一则职任之不明”，如数人共一职，或一人兼数官，“是故贤者累于牵制，不肖者安于推诿，此职任不明，责成之不能定者二也。”“一则名实之不副”。各部院间权责交叉，或有名无实，或有实无名，“此名实不副，责成之不能定者三也”。[75]
在分权定限方面，奕劻等提出：“立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书亦均为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂；入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是则中央集权之势成，而政策统一之效著。司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制，此三权分立之梗概也。此外有资政院以持公论，有都察院以任纠弹，有审计院以查滥费，亦皆独立不为内阁所节制，而转足监督阁臣，此分权定限之大要也。”[76]
在分职以专任方面，共分为十一部，首外务部，以下依次为吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部。这里需要指出：光绪三十一年（1905年）九月，为了在预备立宪期间，“整饬风俗，保护治安，捕送罪人，侦探秘密”，清廷下令：“京师及各省一样举办”[77]刑警事宜，并设立巡警部，“专管全国巡警事务”。但在拟定中央各衙门官制的过程中，以“巡警为民政之一端”，遂改巡警部为民政部。
光绪三十二年九月二十日（1906年11月6日）下谕，基本肯定了奕劻等《厘定中央各衙门官制》奏折，但是明确指出：“内阁军机处一切规制，著照旧行”，“自毋庸复改”。“其余宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门，均著毋庸更改。”[78]
晚清立宪期间进行的中央官制改革，按照戴鸿慈等人的构想，已经超出了在封建官僚制度框架内的调整，在某种程度上触及了专制集权的体制。然而在核定官制改革的上谕中却大打折扣，譬如，作为官制改革的核心和立宪政体第一义的责任内阁，竟然完全没有涉及，即使在以后的《钦定宪法大纲》和《逐年筹备事宜清单》中，也均未置一词。这不是偶然的，它反映了中央官制改革的着眼点，在于如何继续使“中央集权之势成，而政策统一之效著”。所以无论是传统的中枢机关的保留或调整，都围绕着中央集权的主线。不仅如此，由于官制改革是权力的再分配，所以在“分权定限”的问题上必然表现出尖锐的权力冲突。在这场权力再分配的冲突中，清廷顽固集团力图维护传统的满洲贵族的特权，甚至狂妄地要从官制改革入手，实现皇族集权。
晚清时期社会经济的发展和科技、文化的进步，也反映在官制改革上，譬如，邮传部之设、工部之改为农工商部，就是例证。特别需要指出，司法官制改革成效较为显著，戴鸿慈等在奏请改定官制折中便指出：“司法与行政两要分峙独立，不容相混，此世界近百余年来之公理，而各国奉为准则者也。……臣等谓宜采各国公例，将全国司法事务离而独立，不与行政官相丽。”[79]稍后，奕劻等《奏续订各直省官制情形折》进一步阐明了“分设审判各厅以为司法独立之基础”，并希望“由此而收回治外法权。”[80]准此，在官制改革中改刑部为法部，掌管全国司法行政，不再兼理审判。改大理寺为大理院，为最高审判机关，并负责解释法律，监督各级审判活动。在京师和各省分设各级审判厅，分别受理各项诉讼及上控案件。并将省按察使司改为提法使司，负责地方司法行政，对本省各级审判厅进行监督管理。从而将司法机关从行政机关的隶属下分离出来，形成了自上而下的独立的体系。在司法系统内部，又使审判职能、控诉职能及侦查预审相分立，突破了中国传统控审合一的体制。司法官制改革之所以取得较为明显的效果，是源于司法权的变动，较之立法权、行政权的变动影响面小，利害较轻，阻力也自然减少。当然，晚清新司法体系的建立，距离真正意义上的司法独立，还相差甚远。
对于晚清的官制改革，上海《时报》发表评论说：“不过换几个名目，淘汰几个无势力之大老而已，绝无他影响。”连支持清朝预备立宪的日本官方报纸《朝日新闻》，也认为集权思想过于露骨，不无惋惜地说：“……此次新发表之官制，不免声大而实小矣。”
权力的争夺也同样表现在地方官制改革中。为了削弱汉族地方督抚的权势，载泽、端方等在奏请改革官制折中指出：“循此不变，则唐之藩镇，日本之藩阀，将复见于今日。”[81]而在御前会议确定的立宪政治方针之一，就是“废现制之督抚，各省新设之督抚其权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收回于中央政府。”[82]这个方针首先遭到参与官制会议的直隶总督兼北洋大臣袁世凯的坚决反对，公开以“筹议至不易易”相对抗。其他各省督抚也都表示强烈不满，因而被迫搁置。但清廷为了贯彻“中央集权之势成，政策统一之效著”的既定方针，于光绪三十三年（1907年）公布的地方官制中，虽然规定各省督抚统辖地方文武官吏，总理该省外交军政事宜，但是在“清理财政”的名义下，将各省财权集中于度支部，另由陆军部尚书铁良节制由直隶总督袁世凯统辖督练的最具实力的新军北洋四镇。与此同时，又将袁世凯、张之洞调任军机大臣，以减少消除地方督抚实权的阻力。以致“汉人之任疆吏者，无一得与闻军事，其防患之微，至于此极。”[83]
此外，增设巡警道、劝业道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵备道及分设审判厅等，也反映了时代发展的需要。
（二）筹划地方自治
地方自治是西方资产阶级革命期间用来反对专制主义中央集权、平衡中央与地方权力的一项重要制度，也是中国近代开明的思想家和官僚们所关注的问题之一。地主阶级改革派代表魏源，在《海国图志·后叙》中，便介绍了美国的联邦政治，而且认为联邦宪法的章程“可垂奕世而无弊”。其后，早期改良派郑观应、陈炽建议在地方政权机构中，采用传统的由百姓公举产生的“乡官”制，每乡设正副乡官各一人，任期两年，期满后另行选举。凡“邑中有大政疑狱，则聚而咨之；以养立教，兴利除弊，有益国计民生之事，则分而任之”。[84]他们所主张的乡官制，不是发思古之幽情，而是西学东渐以后，西方国家地方自治制度给予他们思想上的烙印。
清王朝甲午战败以后，谭嗣同在湖南成立以“讲富之理，求救亡之法”为宗旨的南学会，更加关注养成地方人民的自治能力。认为如此，“则他日虽遇分割，而南支那犹可以不亡。”[85]然而真正把地方自治由理论推向实践，提上议事日程的是预备立宪期间的立宪派。
立宪派认为地方自治是宪政的一项重要制度，因此提出：“中国今日之立宪，当以地方自治为基础。”[86]张謇在《变法平议》一书中，主张仿行日本“设府县议会”，实行地方自治。康有为也撰文说，欧美日本所以能强盛，都是源于实行了地方自治，而中国之所以贫弱，就在于“官代民治，而不听民自治”，所以“救亡之道，听地方自治而已。”[87]梁启超更认为，“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大源，而最切当今中国之急务。”[88]黄遵宪、梁启超、熊希龄等人倡办的时务学堂和南学会，还以“提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体”，[89]作为抵制列强瓜分中国的目标之一。黄遵宪说：“湖南志士仁人作亡后之图，思保湖南之独立，而独立之举，非可空言，必其人民习于政术，能有自治之实际然后可。”[90]
立宪派所制造的关于地方自治的社会舆论，以及当时流行的译自西方和日本的有关《地方自治制论》《普鲁士地方自治行政说》等著作，也对清廷有所影响。光绪三十二年七月初六（1906年8月25日），戴鸿慈等在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》第五条“宜变通地方行政制度，以求内外贯注也”中，便指出：“地方之自治不修”，为“中国现在各省官制未臻妥洽者”之一端。“又考各国之强，莫不原于地方自治……咸谓中国立宪尚可需以时日，而地方自治之规则，固刻不容缓。盖自治制度苟发达，虽不行宪法，而国本已可不摇；自治精神不养成，虽宪法极善，而推行亦且无效。……夫以吾民自治之力，本所固有，若有朝廷明定法制，使得率由，复得良有司鼓舞发明，似不难旋至立效，如此则自治不修之弊除矣。”[91]
光绪三十二年六月十五日（1906年8月4日），南书房翰林吴士槛在《试行地方分治以具改良政体之基》的奏折中，举日本明治维新为例，说：“凡郡县町村悉举明练公正之士民以充议长，综赋税、学校、讼狱、巡警诸大政，各视其所擅长者任之，分曹治事，而受监督于长官……遇有重大事件，则报告于中央政府……”据此，他提出财政、学务、裁判、巡警四端，均宜分治，强调“分治则利，合治则害；分治则益，合治则损；分治则成，合治则败”。[92]
以上奏折，说明清朝推行宪政的大员们是把地方自治视为立宪制度的内容和图强的手段，这一点与立宪派的主张是相合的。
除此之外，清廷接受地方自治的建议，还出于缓解极端困难的财政状况，以求做到利用地方之款办地方之事。特别是通过官办自治的形式，控制立宪派的参政活动，协调地方政权与民众的关系，借以巩固清朝的统治地位。至于拥权自重的地方大吏们，出于利益考虑，对于实行地方自治尤为热心和积极支持，从而推动了晚清立宪期间地方自治的进程。例如，1906年，直隶总督袁世凯在天津直接督导试行地方自治，设立自治研究所，使士绅等了解自治理法。并且根据“实行自治，立法为先”的原则，拟定自治章程111条，依法选举议员，于光绪三十三年七月初十（1907年8月18日），“行开会式，互选议长、副议长，再由议事会自行筹设董事会。”[93]可以说天津在试行地方自治上，走在了全国的前列。
如果说天津的地方自治是在官府督导下进行的，所谓“局由官立”（局指地方自治总局——作者），那么上海、南通等地由于立宪派的社会基础较为宽广，则出现了立宪派自发倡办、地方官府认可的地方自治形式。
光绪三十二年七月十八日（1906年9月6日），出使俄国大臣胡惟德根据西方地方自治的步骤，提出两点奏议：“一曰明定府县官吏职务权限”，“一曰设立府县议会、参事会”，此二者“实地方自治之精髓，即国民进步之阶梯”。他建议：“应请饬下考察政治大臣会同政务处大臣，调查东西各国地方自治制度，参酌损益，详订章程，颁示天下，限期兴办。”[94]
清廷根据各省筹办地方自治的实际状况，力图把地方自治纳入符合己意的法定程序，光绪三十三年八月二十三日（1907年9月30日）颁发上谕：“著民政部妥拟地方自治章程。”宪政编查馆大臣奕劻遵谕上奏说：“现民政部正在拟订自治通则，各州县之城镇乡皆得设立自治会，办理自治事宜，所有会员，均由本地选举。”[95]民政部根据“明示自治名义也、划清自治范围也、慎重自治经费也、责重自治监督也”四项原则，制定了《城镇乡地方自治章程》，共8章112条。
第一章，“总纲”。提出：“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”自治的范围涉及本城镇乡的学务、卫生、道路工程、农工商务、慈善事业、公共营业，等等。城镇设议事会、董事会；乡设议事会、乡董。凡具有本国国籍，年满25岁的男子，并在本城镇乡连续居住3年以上，年纳正税或地方公益捐两元以上的居民，为城镇乡选民。如品行悖谬、营私武断、曾处监禁以上之刑、营业不正、丧失财产信用、吸食鸦片、有心疾及不识文字者，不得为选民。凡合法选民，有选举自治职员及被选举为自治职员之权。但现任本地地方官吏、军人、巡警、僧道及其他宗教师，无自治职员的选举权和被选举权；学堂肄业生，不得被选举为自治职员。
第二章，“城镇乡议事会”。规定议事会议员的员额及任期；城镇乡议事会各设议长一名，副议长一名，由议员互选产生，任期两年。议事会有权议决自治范围内应兴应革事宜，自治规约，自治经费岁收入预算、决算，以及筹集与处理方法，等等。议事会议决事件，由议长、副议长呈报该管地方官查核后，移交城镇董事会，或乡董按章执行。议事会每季召开一次会议，会期以15日为限。
第三章，“城镇董事会”。规定董事会职员的员额及任期、职任权限、会议等项内容。
第四章，“乡董”。规定乡董的员额及任期，职任权限。
第五章，“自治经费”。规定自治经费的类别、管理及征收，预算决算及检查。
第六章，“自治监督”。规定城镇乡自治权各以该管地方官监督之，地方官有权申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会和撤销自治职员。
第七章，“罚则”。
第八章，“文书程式”。
第九章，“附条”。在“附条”中规定本章程施行之期，根据逐年筹备事宜清单办理。
从上述章程的规定，可以看出重点在于划清自治范围，和地方官吏对自治的监督权。为了控制地方自治的运作，强调自治区域“一一就我准绳，不至自为风气”；自治职员“一一纳之轨物，不至紊乱纪纲”。可见，这种地方自治，是在君主立宪制度下，由地方官监督的自治。由于《地方自治章程》来源于日本的地方自治法，尽管是不完全的，但这种民主的形式仍然是封建专制制度下所不可能有的新事物。
光绪三十四年八月初一（1908年8月27日），宪政编查馆暨资政院会奏《逐年筹备（宪政）事宜折》，其中提到“地方自治尚无规模，何以享受权利，担任义务”。因此，拟于九年内相继颁布《城、镇、乡地方自治章程》，及《厅州县地方自治章程》，并责成民政部、宪政编查馆同办。至于续办城镇乡地方自治，筹办厅州县地方自治，则由民政部、各省督抚同办。限定于光绪三十九年一律成立城镇乡地方自治；光绪四十年一律成立厅州县地方自治。[96]在《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》中，特别提出：“所有人民，应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各督抚，督饬各属随时催办，勿任玩延。”[97]稍后，再颁上谕，强调：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著民政部及各省督抚，督饬所属地方官，选择正绅，按照此次所定章程，将城镇乡地方自治各事宜，迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误。”[98]
另据宣统元年（1909年）正月二十七日电传上谕，再次强调：“本年各省均应举行谘议局选举及筹办各州县地方自治，设立自治研究所，选用公正明慎之员绅，一律依限成立。”[99]
遵照上谕，宪政编查馆将经过核复的自治研究所章程，“缮具清单，恭呈御览。”该章程共14条，首先提出设置自治研究所的目的是：“为讲习自治章程，造就自治职员。”为此，省府厅州县，各设一所，统限于本年内成立。各自治所根据“地方自治章程不越范围”的宗旨，由通晓宪政法律人员充任专职讲授宪法纲要、法学通论、现行法制大意、谘议局章程及选举章程、城镇乡地方自治章程及选举章程，以及相关的法律章程等等。省自治所学员，由各府厅州县遴选本地士绅；府厅州县自治所学员则遴选本区士绅，每期8个月，每届不得少于两人。[100]
此后，山东、广西、湖南、陕甘、浙江、吉林等省，分别奏报筹办地方自治与设立自治研究所的进展情况。在各省的奏折中，各自陈述了“遵照清单”，克服困难，设立自治研究所，草拟章程及施行细则等情况。浙江巡抚增韫在奏折中赞扬地方自治，“以本地之人办本地之事，则利害切而谋虑周。”并提出三项“急务”：“一曰扶持自治之能力”；“一曰助长自治之事业”；“一曰比较自治之成绩”。[101]
晚清地方自治是由自上而下的行政命令推动的，截至宣统二年年底，全国设立了自治研究所128所，培训学员3400名。至宣统三年上半年，仅湖北一省，即培训学员4300余人。由于在奉命推行地方自治的过程中，忽视必要的条件，因而带有冒进求成的形式主义，而且产生了种种弊端。《国风报》载文说：“昔日之劣绅土豪鱼肉乡里，犹以无所凭借，有所畏惮，不能纵其无穷之欲，今乃为之设备机关，遍布爪牙，剥夺压抑，甚至劫盗，而彼尤号于众曰，此国家委任之职务，出粟米麻丝，以供其事，固若吾侪小民之义务也。是以官吏之横暴为未足，而复纵群狼以助其横噬，自治而适以自乱，数年而后，地方自治果皆成之，窃恐天下无宁岁，而吾民无复噍类矣。”[102]御史萧丙炎在《奏各省办理地方自治流弊，并请严加整顿》的奏折中也指出，“督抚委其责于州县，州县复委其责于乡绅”，乡绅中劣监刁生，运动投票，充担职员议员董事者，占据多数。他们“平日不谙自治章程，不识自治原理”，一旦办理自治，“或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，交结地方官长，藉端牟利，朋比为奸。”以致“苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷”。如不“……严加整顿……民怨自积，民心渐离，大乱将兴，何堪设想”。为此，奏请“明降谕旨，通饬各省督抚……认真监督，严加整顿……务使闾阎毋扰，则民心可安，官吏秉公，则宪政无弊矣。”[103]
《国风报》的著文和萧御史所言，切中了晚清筹备地方自治的流弊。对清廷决策者而言，实行地方自治只是作为预备立宪的一个节目提上议事日程的，其着眼点更多的是重形式，而轻于实效。作为地方官员只能秉承御旨，按立宪清单的要求运作，大多数是“急于进行，而失之操切，或拘于表面，而失之铺张”。[104]至于地方士绅和广大民众，在专制制度的长期统治下，不仅缺乏有关自治的知识与意识，也不具备实行自治的能力。如同陕甘总督长庚在奏折中所说：“民智锢蔽，语以自治名称，选举资格，多茫然不解所谓，即读书明理之人，亦仅知硁硁自守，或反以公益共谋，诮为多事。”[105]
然而，筹办地方自治毕竟是一项亘古所未有的新举措，通过培训教育，对于启发民智，养成权利与义务观念，有着一定的积极意义。据《静海县志》记载：赴省学习归来的代表，即成立自治研究所，“所长一人，讲员二人，学员数十名，课程为法学通论、刑法、政治学、户籍法、警察行政选举法、财政学、国际法等，六个月卒业，前后卒业两班。”[106]特别是通过这种方式，使得中国最为沉闷闭塞的乡村，渗入了民主宪政的新气息，广大民众也经历了从未有过的民主自治洗礼。他们在学习自己管理自己的方法。特别是初步了解西方宪政与法律知识的开明士绅，成了清廷推行预备立宪在农村的支柱。
实践证明，实施真正的地方自治，是涉及改革国家制度的艰巨斗争，它以国家的民主化为前提，又是民主制度的基石。中国自秦统一以来，便建立了专制主义中央集权制，这种制度以及由此而形成的政治、法律、文化，所追求和维护的是统一与集权；而不是地方分治。因此，实施真正的地方自治，不仅需要进行根本体制上的改革，而且还需要批判和清除传统政治法律文化所形成的积淀。
由于真正的地方自治所依靠的主要力量是广大民众，而不只是地方士绅和其他有产者。因此，需要进行艰苦的开民智的工作，培养他们最起码的文化素养和行使自治权利的能力，只有如此，才有可能把地方自治放在可靠的基础上。预备立宪期间推行地方自治的经验说明了，真正的地方自治，绝不是颁布一些上谕和自治法规就能唾手可得的，那样的自治只能是民主辞藻掩盖下的官治。