第一节 行政不作为赔偿的时代背景
现代行政法的发展至少历经了警察国家、夜警国家和福利国家等阶段。就公民权利而言，随着自由主义观念的普及，国家对于公民权利从开始的不予保障，转变为纯粹保障自由权，而后又发展为保障生存权。而公民对于国家行政要求也相应地由消极退出转为积极介入，由传统不作为转为现代作为。此时，行政不作为赔偿责任机制作为一项重要的国家行为监督机制就有了不可替代的作用。反观中国，随着《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）等一系列法律的出台，依法行政的概念逐渐被广大行政机关所接受并开始付诸实践。而正当这个时候，我国又不得不开始面对由“效率优先”到“和谐社会”的巨大历史转型，国家的生存照顾义务被提到一个前所未有的高度。将对行政不作为赔偿制度的研究置身于这样的社会背景中，也就具有了深远的理论意义。
一、国家理念：从警察、夜警到福利
（一）警察国家的产生
相较于封建制度下的绝对集权而言，以民主为基础的现代国家理念在17世纪的欧洲已经开始萌芽。但是在当时的社会背景下，封建残余的专制体制一时难以完全转变，绝对君主权力的思想依然深入民心[1]；另外，现代国家在建立之初又往往内忧外患不断，社会持续动荡。因此，新建初始阶段的现代国家往往会在“国家目的是为人民谋福利”的口实之下，尽可能伸张国家权力的同时限制个人自由。正如17世纪英国学者霍布斯所坚信的，强大的政府必然将带来法律和秩序，尽管以利维坦形象出现的国家权力压制了个人的自由意志、欲望或倾向，但是这些压制力量的最终目的是对于个人自由的保障而非实际障碍。[2]
警察国家的制度起源源自16世纪的法国。根据彼时法国《警察法》的规定，除新教诸侯所拥有的教会行政权以外，所有的国家行政均可被称为警察。[3]在当时的历史背景下，警察权所代表的强权行政不仅涵盖了社会中维持社会良好治安、保障国家正常秩序的功能，更包括了除外交、司法、财政以外的一切行政职能。尽管在这阶段公共福利和公共福祉也被认为是国家的任务之一，但基于警察国家理念，上述救助或福利只被认为是统治者的“恩赐”，国家对此并不承担法律或者政治上的义务。这一阶段在公法上被称为警察国家时期。[4]
（二）夜警国家的建立
然而，伴随着民主理念的深入以及市场经济的勃发，警察国家所强调的国家利益高于个人利益、个人权利附属于国家利益之中的理念，以及以警察权为标杆所构建的积极的高权行政制度体系开始逐渐走向消亡。而与此同时崛起的，则是以法律严格限定国家权力而充分保障个人权利的夜警国家。
夜警国家的理念是在警察国家的基础上形成的。在18、19世纪，工业革命为资本主义经济带来了前所未有的飞跃，市场经济体制所引领的自由观念在民众中逐渐得以普及。而同一阶段，以亚当·斯密为代表的古典自由主义思想者开始走向前台，他们积极倡导自由放任和排除政府干预，他们认为，只要存在完全竞争市场就可以解决市场内的一切事务，而国家的职责仅仅是做好保卫就已足够。[5]在物质保障和思想激励的双重作用下，保障个人权利、防止权力滥用的夜警国家思潮随之兴起。
夜警国家理念也在一定程度上推动了德国18世纪末的宪政运动，并进而将康德的国家学说发展成“法治国”理论。[6]法治国，是指以依法行政为基础规范国家权力的实施，并奉行提倡个人应充分运用自己的自由权利，发挥自己的才智和能力来谋取自己的幸福。[7]这一时期对于政府统治的主流思想在于，保护个人的权利同时极力缩小国家的权力。夜警国家主要以“干涉最少的政府就是最好的政府”为行动守则，认为国家任务主要限于环境保护、安民以及办人民所不愿意办理的事业而已，国家即使在发生自然灾害等特殊情况下向公民提供救助，也是出于维护社会治安、保障社会安宁的考虑。必须承认，夜警国家在很长时间内都运作良好，国家这一“守夜人”发挥了最底线的安全确保作用，而民众的创造力则被广泛调动，个人主义与自由主义思想高涨，基本人权得以保障，法治主义也在这一阶段正式形成。直至现在，自由主义的治理理念仍受到相当一部分学者的推崇，哈耶克就是其中的代表学者[8]。但是更多的学者却从实践中认识到，完全自由主义所产生的弊端已经凸显在社会的方方面面，夜警国家在现实社会生活中难以维续。
（三）福利国家的到来
19世纪末20世纪初，资本主义社会进入垄断资本主义阶段，社会环境遭到破坏、贫富差距不断扩大、劳工生存状态恶劣。自由主义所提倡的自由竞争、个人权利至上、责任自负等理念开始动摇，垄断集团和弱势群体的出现使得国家干预呼之欲出。发展到20世纪30年代，前所未有的经济恐慌导致极端自由主义思潮受到广泛质疑。在经济、社会、政治等各种因素相互激荡之下，人民开始发现如果仅仅消极限制国家权力，仅凭自由主义不但会招致财富集中及经济分配不均，最后导致社会失序以及经济崩溃，民众因此陷入失业或者贫困，国家干预刻不容缓。申言之，自由经济的弊病引发了国家行政任务的巨大变迁，福利国家在这一过程中逐渐形成。而在第二次世界大战以后，国家社会法治及福利之理念则大行其道，福利国家理念登上历史舞台。
德国公法学家福斯多夫于1938年发表《当作服务主体的行政》一文，明确提出了“服务行政”的概念，其认为生存照顾乃是现代行政的任务。[9]在福利国家中，强调的是国家公民基本权利的保障，即以公权力形式主动干涉公民的经济生活，而不再一味只强调保障自由权利。国家必须提供福利措施，保障公民基本权利，而仅以消极不干涉的态度面世，已绝非现代思潮的主流。[10]因此，福利国家理念认为，现代国家的机能已经不能仅仅局限在“秩序之担保者”的层面，而应该以积极手段保障公民的基本权利，以尽其国家的职责；国家之任务不应该再局限于秩序行政，还应扩及服务行政。上述由国家向个人提供福利的思想已经成为现代国家发展的理念，成为一个国家政治、经济和文化发展的重要前提。[11]具体来说，国家须保障公民享有合乎人性尊严的最低生存条件（社会救助领域），事前防患公民遭遇突然变故而导致经济生活陷入困境（社会保险领域），提供公民日常生活的必需设施（公共设施领域），努力调和权利或财富分配不均（财税领域）以及调和因实质不平等产生的诸多矛盾，促进社会的实质平等。[12]而相应福利权已经作为基本人权中不可或缺的一个重要因素，在西方各国都得到了恰当的定位。[13]
二、权利的法律保障：无权利或者特权——保障自由权——保障生存权
（一）无权利或者特权时代
在漫长的原始氏族社会，神是唯一的权利主体，人是神创的，虽然有生命但不具有主体资格，也不可能产生权利的观念。进入封建社会，贫富的差距打破了氏族社会的根基，并出现分化进而形成国家，但是神依然是不可侵犯的，是高于世俗社会之上的主体。君主借“君权神授”论以及宣扬君权是“神圣的”“绝对的”来提升自己的地位，形成了以身份权为基础的等级严森的特权体系，并用宗法制度和贵贱分明的等级制度来统治民众。[14]这一阶段民众依然是服务特权的义务主体，除了生存所需，基本没有任何权利，更不用谈权利是否受到法律的保障。
（二）保障自由权时代
在封建社会末期，虽然到处还充满着各种自然和人为的不平等，但是权利的萌芽已经产生。而随着17、18世纪的工业革命和随后的资本主义的发展，广大公民对于自由和平等的向往和呼声日益强大。自由主义作为一种意识形态适时地在当时成为主流，这种自由权理论向广大公民描绘了一种极为理想的生活图景，与封建独裁专制君主制度相比具有很大的进步性，也因此赢得了广大民众的支持。尤其是经文艺复兴启蒙运动和宗教改革洗礼而衍生并发展言论自由、信仰自由、思想自由、自我负责和自由市场等理念，形成一种制度化的市场经济秩序的一种内在力量。[15]这一制度化的力量反对当时绝大多数较早期的政治学说如君权神授说、世袭制度和国教制度，强调个人的自由、理性、正义和宽容。因此这一阶段的思想启蒙可以被认为印证了梅因在其代表作《古代法》一书中的不朽名言：“我们可以这样说，所有进步社会的运动，到此处为止，都是一个‘从身份到契约’的运动。”[16]
自由主义的理念体现于公法中，就是在宪法中极度制约国家权力与机能，保障国家保障公民的基本自由。也就是说，国家应以个人主义为本质，以法律规范国家行为，使个人自由施展其才能谋求其幸福，并以公民的消极地位抵抗来自国家的不法干涉和侵害。在个人主义极度扩张的阶段，自由是宪法和法律所保障的最高层级权利，更是民众所追求的最高理想状态。申言之，个人权利是消极本质——亦即权利是以不受其他任何人以及政府侵犯的个人自由为基准。在这种前提下，只要不遭受到国家权力等外力的不当干涉，任何处于平等、自由状态下的个人都能凭借自身的努力而得到自身的最大幸福。应该说，个人自由主义在当时的历史背景下充分发挥了民众积极性，确实具有其存在的意义和价值。
（三）保障生存权时代
然而，正如“个人主义”一词的发明者 Joseph de Maistre（1820年）从一开始就意识到的那样，启蒙运动以及宗教改革尤其是在法国大革命时期对个人主义的张扬，使个人“自私自利”的追求大行其道，从而个人主义在“本质上是所有共同体的死敌”[17]。自由主义极端化的弊害，跟着资本主义的发展日益显著，而以自由主义为理论基础的撒切尔主义、里根主义等仅风行了几年，终因西方经济的重新衰退而捉襟见肘。[18]随着近代工业革命大幅提升了人类物质文明的同时，由自由竞争而最终导致的财富集中和分配不均等弊端却开始严重制约经济发展和社会进步。国家对公民消极不予干涉的传统自由权，却最终导致了垄断资本主义的出现，使得人与人之间的阶级和经济都产生了实质不平等。而另一方面，高度的工业化和城市化也造成了许多社会问题浮上台面，如环境污染、失业、都市人口过于拥挤等。经济和环境上的事实不平等使得公民对于国家的依赖又开始变大，强调国家应该提供民众必要的生存保障，即应提供“能在社会上保持作为‘人’尊严的最低限度的经济的和文化性的生活”[19]。因此，20世纪国家的重心又开始从消极自由权的确保转移到积极生存权的保障。
所谓生存权，是指社会成员根据生存的基本标准具有向国家提出要求获得物和劳动等物质条件保障的权利。[20]福斯多夫在其论著中阐述道：“在自由主义的法治国中，行政法学的出发点是强调保障公民的自由权与财产权，而在现代行政的现实状况里，这种公民的自由权利与财产权利的重要性己日渐降低，这正是现代行政法原理的出发点。公民只有先能够生存，保障生存权利的实现，以后才会要求享有自由权利和其他福社。国家因此而负有广泛照顾公民生存需要的义务，并且受到这种义务的约束。”[21]相对于自由权强调个人自我的充分实现，生存权强调所有人共性的一般实现，而上述两者的对立，在深层次上实质反映了个人主义与社群主义的对立。[22]当然，生存权应当作为自由权的边界和底线，而国家则寻求在保障生存权的基础之上又不完全限制自由权的平衡。甚至可以认为，从将自由权作为基本权到将生存权作为基本权，可以被认为是现代宪法的基本特征。[23]
就生存权的内容，《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务……”而《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件……”日本学者三浦隆认为，广义的生存权包括家庭权、生存权（狭义即生活权）、教育权、劳动权，在狭义上“所谓生存权，就是人为的像人那样生活的权利。所谓像人那样生活，就是说人不能像奴隶和牲畜那样生活，是保全作为人的尊严而生活的权利。为此，国民以其各自家庭为基础，有‘享有最低限度的健康与文化生活的’权利”[24]。也就是说，生存权不仅包括一般意义上的生命权、财产权，更应当包括社会保障权、劳动保障权和环境权等为生存而必要的权利。
三、行政的角色：从强权、消极到给付
（一）强权行政
如前文所述，在权力统一的国家建立伊始，由于经济基础虚乏，新兴的资产阶级迫切需要发展贸易。而各地区规则制度所存在的不同却造成了诸多不便，再加上社会上偷盗、抢劫和疾病等危及生命、财产安全的恶势力屡见不鲜，因此新兴阶级在内求统一外求独立的渴望下，需要扩张国家的权力而限制个人的自由，在这一时期，霍布斯创设了一个强大国家来保障臣民的自由与安全，臣民将全部权利转让给国家；国家权力至高无上却又品行节制，忠诚地履行着维护臣民自由权利的义务。[25]
而这恰恰造成了国家权力的无限制滥用和对公民权利的漠视。[26]行政代替了封建统治下的强大君主，强权行政极度扩张，国家万能主义盛行一时。在无所不能的国家之下，个人权利只能被笼罩于公权力的阴影之下。霍布斯的强大国家理念正如一把双刃剑，理想状态下的强大行政承担着万能的救世主角色，而另一方面，当缺乏约束的行政权一旦偏离原有轨道，其就会如同一个巨大的怪物，渗入甚至干涉市民社会和公民自由的每一个角落。[27]
（二）消极行政
正如施密特所言，尽管霍布斯的理念构建了一个全能的国家主权，但是完成这一看上去精致且完美的构建毕竟不是上帝，而是人工作品。[28]伴随着自由法治国家思潮的普及和民法平等自由制度的确立，学界开始反思高权行政对于市民社会自主性的影响，以及防范国家权力行使的必要性，此时的话题就转变成如何在保存利维坦的同时，改造利维坦或者驯化利维坦，使其成为更好的国家形态。而法治国家理论的诞生和发展正好为行政权的转型提供了强大的思想基础，毕竟在德国法的语境中，“行政从一开始就被认为是国家的活动，而国家活动是国家法律制度确定的，必须遵循其活动的新的方式，并受立法的约束”[29]。因而到了夜警国家时代，制定限制可能侵犯公民财产和自由关系的法律又成为当时法律的中心。
具体而言，国家为了谋求增进社会的公共福利和维持个人的生存发展，就应当尽可能地约束行政权的行使，使其严格地限于最小的幅度，墨守其消极的守夜人角色。因此，该时期的行政多被局限于秩序行政的范畴，并且在特征上偏向保守、消极和效率低下。1895年德国公法学者奥托·迈耶在《德国行政法》一书中指出，“法治国就是经过理性规范的行政法治国家，宪法为此确定了提供法律规定的法律机制”[30]。秩序行政作为实现自由主义法治国家的行政目的的形式，使得行政权的体系及概念有了一个明确的轮廓和界限。既然行政权力要受到依法行政原则的拘束，那么在作出行政行为时就必须满足以下条件：在内容上仅涉及国防、外交、税收和社会治安等领域；在程序上必须满足依法行政的原则；在目的上是以保障人民权利为己任。除此之外，任何行政主体都应坚守依法行政原则，防止行政权过大地行使，恪守消极行政。
（三）给付行政
社会的变迁给行政法带来了完全不同的发展。福利国家中宪法和法治理念的完善使得行政法从原则到内容都发生了重大改变，并且这一改变仍然在不断持续的过程之中。在社会法治国之下，行政法的任务不再限于消极地保障人民不受国家的过度侵害，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困窘为新的行政理念，积极为人民提供“生存照顾”国家亦不再是夜警，而是各项给付的主体。[31]福利国家中的行政机关再也不能消极、保守，行政机关应该积极地提供各种给付，尽职尽责地保障公民生存权的实现。正所谓，现代行政法的发展已超越了防御功能阶段，而主要要求国家在授益功能、保护功能等方面有所作为。[32]
给付行政的概念最早由德国著名行政法学者福斯朵夫在1938年发表的《作为给付主体的行政》一文中提出，具体是指以提供金钱、物质或服务等方式，提升或改善公民的各项物质或精神的素质，也即国家对公民切实地负担生存照顾的义务的行政行使模式。[33]对于给付行政的内容，目前绝大部分学者认为应包括以下部分：（l）供给行政（指国家须提供公民日常生活所不可或缺的水、电、煤气、交通运输、邮政、电信及其他教育文化、卫生医疗机构等服务性质的行政）；（2）社会行政（指国家须提供公民社会生活最低限度的直接保障的行政，如社会保险金、抚恤金、最低生活保障费、失业救济金等）；（3）助长行政（指国家为达到特殊目的的社会、经济或文化政策，对个别公民给予或提供特殊性质的措施的行政，如对艺术、科学贡献的行政奖励等）。[34]可以认为，给付行政是随着福利国家产生，并且与其密不可分的一个概念，其不仅仅是行政管理现实的反映，更是宪法原则和基本人权的延伸，甚至可以说福利国家的根本表现就是给付行政。
诚然，在警察国家和夜警国家中，也存在国家向公民提供救济或者给予服务的情形。但是，在福利国家中的给付行政却与前二者截然不同。在警察国家或者福利国家中的国家行为仅仅是出于维持社会稳定或者阶级统治的需要，而并非基于宪法而保障每个公民的权利使之能够自由、独立并有尊严的生活义务。正如台湾学者陈新民所言，“给付”为民法及诉讼法上的概念，且侧重于国家“单方面”提供给人民福利的行为，而又不涵盖公民必须提供“代价”。[35]福利国家中的给付行政，正以一种法定义务的形式，授予公民对政府所享有的各项权利。福斯朵夫则对此作出论断：“本质上，当今行政应系给付之主体。”[36]
四、行政不作为：从奢谈、美德到赔偿
（一）不存在行政不作为
警察国家时代，国家利益至上，个人权利往往被看作国家利益的附属存在。在国家利益高于个人利益的背景下，国家可以要求个人为国家利益而牺牲权利，所谓个人因国家不履行作为义务而追究其责任也就成为奢谈。
（二）行政不作为的否定阶段
夜警国家阶段消极行政意识的高涨使得国家被定义成一种“必要的恶”，国家的行动边界被限定在国防、外交等公共安全领域。而在规范行政权行使的依法行政原则的作用之下，行政机关更是不敢轻易行使其权力以免有干涉或侵害之嫌，从而“管得最少的政府”被认为是“管得最好的政府”。在此背景下，国家不主动履行职责的行为并不成为该阶段下法律所规范的重点，“行政不作为”几乎作为一个褒义词存在，行政不作为的赔偿责任也就很少被提及。
而另一方面，夜警国家时期给付行政的概念还未正式形成，因此国家对公民提供救济或者福利的行为被认为是国家的恩赐，其被归属于道德责任或政治责任，而非法律责任。因此，即使公民权利遭到损害，他能做的或者是基于私法上平等主体之间的民事赔偿原理获得救济，或者只能安于天命而感叹命运之不公，而无法基于法律规范请求国家基于其行政不作为行为承担相应的法律责任。
（三）行政不作为的肯定阶段
福利国家阶段所伴随的是经济大萧条后的罗斯福新政，以及“二战”后凯恩斯主义全面重塑后了的资本主义世界。[37]在福斯朵夫（Forsthoff）所创设的福利国家的理念中，公民与国家的权利义务关系被重新定义，国家不仅是一个“必要的恶”，而且同时应当是一个“必要的善”。[38]福利国家强调国家作为或应作为的重心置于行政权之上，即行政权在实现维护基本人权、人性尊严及社会正义的国家目的中必须扮演最重要、最积极甚至付出最大能量的权力。也就是说，国家对于公民生活的照顾、对于社会分化的纠正、对于自然公害的防治，不再被认为仅仅是一种道德义务，而进一步被认为是一种法律义务，甚至是一种宪法义务。
法治国的核心不仅要通过建立制度实现防范政府滥用自由裁量权，同时也应该设定相关标准形成公权力对私人权利干预范围的界限，或者更为直接的方式，在现代社会中政府活动的扩展必须伴之以取消政府责任豁免权。[39]由此可见，福利国家中行政机关再也不能满足于消极、保守的角色，而应该积极地履行各种给付，尽职尽责地保障公民生存权的实现，只有这样才能避免受到行政不作为的追诉。相反，如果国家怠于履行相关义务，导致公民因此而产生权利的侵害，特别是生命、身体、健康或者其他重大法益的侵害，那么公民即得以追究国家怠于行使行政监督权或者规制权限的法律责任。[40]
[1] 例如，被誉为“近代政治学之父”的意大利政治家尼可罗·马基亚维利就在其著作《君主论》中大力宣扬君主的强权至上理论，并影响了后世许多政治家。参见［意］尼可罗·马基亚维利著：《君主论》，潘汉典译，商务印书馆2010年版。
[2] ［英］托马斯·霍布斯著：《利维坦》，黎斯复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版，第165页。
[3] ［日］田上穰治：『警察法』、有斐阁昭和58年版、第4頁。
[4] 王和雄著：《论行政不作为之权利保障》，三民书局股份有限公司1994年版，第2页。
[5] ［英］亚当·斯密著：《国民财富的性质和原因的研究（上）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2010年版，第140页。
[6] ［德］康德著：《法的形而上学原理——权利的科学》，沈叔平译、林荣远校，商务印书馆 1991年版，第138页。
[7] 王和雄著：《论行政不作为之权利保障》，三民书局股份有限公司1994年版，第3页。
[8] 参见［英］哈耶克著：《自由秩序原理》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版。
[9] 陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社 2001年版，第48页。
[10] 陈新民著：《行政法学总论》，三民书局股份有限公司2005年版，第82页。
[11] 章剑生著：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第5页。
[12] 法治斌、董保城：“中华民国宪法”（台湾空中大学用书），1996年8月初版，第49—55页。
[13] 胡敏洁著：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第50—57页。
[14] 君权神授论者认为，君主制是一种神授的体制，这可以在《圣经》中找到依据，该部分《旧约》内容表明，君主制是由上帝直接授权而成。See J.P.Sommerville，Politics and Ideology in England，1603-1640，London and New York：Longman，1986，pp.9-12.
[15] 麦克法兰甚至认为，个人主义也许并不是欧洲现代化的结果，而应是欧洲现代化的先决条件。See Macfarlane，The Origin of English Individualism ：The Family，Property and Social Transition，Oxford：Basil Blackwell，1978，p.10.
[16] ［英］梅因著：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1959年版，第97页。
[17] 韦森：《个人主义与社群主义——东西方社会制序历史演进路径差异的文化原因》，载《复旦大学学报》2003年第3期。
[18] 邢贲思、江涛：《当代西方思潮评析》，载《中国社会科学》2000年第1期。
[19] ［日］大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第5—6页。
[20] 徐显明：《生存权论》，载张文显、李步云主编：《法理学论丛》（第l卷），法律出版社1996年版，第56页。
[21] 陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第55页。
[22] ［美］迈克尔·J.桑德尔著：《自由主义与正义的局限》，万俊人等译，译林出版社2011年版，第150—161页。
[23] ［日］我妻荣：「新憲法と基本的人権」、载氏著『民法研究Ⅷ憲法と私法』、有斐閣昭和45年版、第107頁。
[24] ［日］三浦隆著：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社2002年版，第153页。
[25] ［英］托马斯·霍布斯著：《利维坦》，黎斯复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版，第163页。
[26] 王和雄著：《论行政不作为之权利保障》，三民书局股份有限公司1994年版，第3页。
[27] 霍布斯所使用的“利维坦”一词本就是《圣经》中对于海怪的称呼。《约伯记》里将它描述为力大无穷的混沌之龙，是耶和华创造出来的最大的生物；《启示录》里视它为反抗神，要让世界毁灭的恶魔。引自冯小茫：《“利维坦”的命运——从霍布斯到施密特》，载《科学经济社会》2011年第3期。
[28] ［德］施密特著：《卡尔·霍布斯国家学说中的利维坦》，应星、朱雁冰译，华东师范大学出版社2008年版，第24页。
[29] ［德］奥托·迈耶著：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第9页。
[30] ［德］奥托·迈耶著：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第28页。
[31] 翁岳生：《行政法的概念、起源与体系》，载翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第56页。
[32] 参见许宗力：《基本权的功能与司法审查》，载氏著：《宪法与法治国行政》，元照出版公司2007年版，第3页。
[33] 吴庚：《福斯朵夫的国家思想》，载《台大法学论丛》1984年第13卷第2期。
[34] 熊菁华：《论行政不作为的救济》，中国政法大学2001年博士论文。
[35] 陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第46—47页。
[36] 城仲模：《四十年来之行政法》，载《法令月刊》1990年第41卷第10期。
[37] ［加］R.米什拉著：《资本主义社会的福利国家》，郑秉文译，法律出版社2003年版，导论。
[38] 陈新民：《“服务行政”及“生存照顾”概念的原始面貌——谈福斯多夫的“当作服务主体的行政”》，载陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第46—90页。
[39] 弗里特曼在就如何设法维护法治与个人自由的基础时提出了五项原则。参见沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第481页。
[40] ［日］原田尚彦：『行政責任と国民の権利』、弘文堂1979年版、第21頁。