从机构独立到政府参与
——后金融危机时代金融监管体制的变革及启示
杨光[90]
目次
一、独立机构监管模式的理论分析
二、金融危机对独立机构监管模式的挑战
三、政府参与机制的风险防范
2008年金融危机所造成的影响仍然在全球范围内持续发酵。但人们对金融危机的关注点已从对危机成因的争论逐步转向对如何完善金融监管体制的探讨。危机爆发之前，发达国家普遍由独立机构承担金融监管职能，然而在危机爆发后的5年中，这种立法及组织模式受到质疑，并数次遭到抨击。在此情况下，世界主要经济体的金融监管体制改革均呈现出由维持机构独立向深化政府参与的发展趋势。这种变革突出表现在立法者将更多的金融监管职权授予政府部门或者其指定的代理人。这些职权不仅包括应对突发事件时采取紧急措施，还包括对金融机构日常运营的监督检查。本文拟对这一变革背后的成因进行分析，并对新形势下政府如何更好地承担金融监管职能提出建议。
一、独立机构监管模式的理论分析
独立机构监管模式是指由独立于政府部门的专业性金融监管机构对金融市场中某些行业或某一行业进行监管的立法模式。独立机构监管模式自诞生以来，[91]一直为主要发达国家所推崇。传统理论认为，在该种模式下，监管机构“既非人民选举产生的机构，亦非政府控制的行政机构”。[92]与政府相比，独立金融监管机构不会为了获得选票而受到利益集团操纵，其监管职权完全来自于立法授权，因此比政府具有更强的独立性，有利于做出适当决策，维持投资者信心，保障金融市场稳定。
（一）独立机构监管模式的发展
独立机构监管模式起源于行政机构独立的理念。美国是最先确立独立行政机构的国家。为适应罗斯福“新政”（New Deal）时期建立有效政府的施政理念，独立的行政机构应时而生。1935年，美国最高法院在“三权分立”理念的指导下，确认了行政机构“独立”的合法性。法院认为，国会有权设立独立的行政机构，总统只有在具备合理事由的情况下，才能解除该行政机构负责人的职务。目前，美国很多行政机构只对国会负责，以彰显其“独立性”。由于美国总统所在的党派在国会中仅占据微弱多数（Bare Majority），而非绝对多数，因此，在美国，独立行政机构不受总统的直接领导，其出现主要是为了限制总统权力。
欧洲国家在确认独立行政机构的合法地位时，以何为“独立性”为研究起点，其判断标准经历了从单一性向多元化的转变。起初，欧洲主流观点认为，独立的行政机构是不属于传统政府体制组成部分的机构。随后，判断标准进一步细化，即独立的行政机构是在行使职权时无须得到高级政府官员（如总理或部长）批准或者同意的机构。上述标准的缺陷是显而易见的，比如，立法可能授予行政机构有限的权力，并且规定其在行使权力时虽无须得到政府官员的批准，但必须得到政府官员的支持；或者通过限制预算的方式对行政机构予以控制。上述两种情况虽然表面上都符合“独立性”的判断标准，但是显然缺乏实质意义上的“独立性”。鉴于此，欧洲学者放弃了单一性标准，转而采用多元化的判断标准，即对行政机构在政府体制、制度环境中的地位进行全面、深入的分析，以决定其是否具备独立性。
独立的金融监管机构脱胎于独立行政机构体制。比如，美国联邦政府为了稳定金融秩序，设立美联储（Federal Reserve）、联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）、证券交易委员会（Securities Exchange Committee，SEC）和美国商品期货交易委员会（U.S.Commodity Futures Trading Commission，CFTC）对银行设立、股票发行、投行业务、金融衍生品、资产证券化和互助基金等金融活动进行监管。虽然上述机构并未完全摆脱政府的影响，但均具有很强的独立性。[93]
其他国家紧随美国的步伐，纷纷设立独立的金融监管机构。欧洲国家从20世纪80年代中期开始，在欧洲一体化进程的推动下进行了金融监管改革，核心内容之一便是引入独立金融监管机构。日本中央政府虽然享有干预金融监管的权力，但从实践情况来看，该权力很少被付诸实施。[94]其他经历过金融危机的国家（如印尼、墨西哥和韩国）也纷纷加强其金融监管机构的独立性。截至2008年初，独立机构监管模式已在全球范围内被广泛采用。
与大多数国家的发展趋势相同，国际组织亦纷纷倡导独立机构监管模式。比如，巴塞尔委员会将是否具有独立金融监管机构作为衡量一国银行监管体制是否健全的核心标准之一。国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）也是独立机构监管模式的坚定支持者。IMF认为，金融危机中政府力量的介入只会使得情况雪上加霜。[95]在21世纪最初的几年里，IMF一直督促各国在金融改革中确立一个独立的金融监管机构，并且在随后的一个研究报告中认为，虽然独立机构监管模式已在不少国家得到认可，但改革仍不深入，力度有待加强。
从上述分析可知，在金融危机爆发之前，虽然各国金融监管机构的独立程度各不相同，职权范围、运作模式也存在差异，某些国家的政府甚至有权决定监管机构的年度预算、任职人员，但是否采用独立机构监管模式仍然是衡量一国金融监管体制是否健全的重要指标之一，从而在世界范围内得到高度认可。
（二）独立机构监管模式的制度成因
任何一项制度的诞生、存在和发展均有其内在合理成分，独立机构监管模式亦不例外。一般来说，独立机构监管模式的制度成因包括以下两个方面：第一，可以保证在专业判断的基础上做出适当监管决策；第二，可以保证金融政策的连续性，实现长期监管目标。以下分别予以分析。
1.在专业判断基础上做出适当监管决策
传统观点认为，做出合理的金融监管决策通常需要考虑诸多问题，这些问题具有很强的专业性、技术性。由于政府人员一般不具有应对这些问题所需要的专业知识，因此难以做出适当、及时的监管决策。而一个由金融领域专家组成的独立监管机构则可以有效解决上述问题。根据相关学者的实证研究，具有某一领域专业知识的人员往往可以对该领域存在的问题做出科学的监管决策。同时，金融监管领域所需的专业知识与其他行业相比，要求更高、范围更广，一般政府人员无法有效监督金融监管机构的决策是否合法、行为是否适当。因此，由金融监管机构独立进行业务判断，做出监管决策，既可以保证监管效率，避免不当干预，也可以保证监管的有效性，切实实现监管目的。
2008年之前的实践情况印证了上述理论的合理性。比如，金融监管机构的人员必须熟悉和掌握不同的商业模式、交易类型、合规机制以及会计财务知识等；近年来的资产证券化（如次级贷款的发放）进程涉及银行业、消费者保护、金融衍生品、破产法、公司法、证券业等多个学科的交叉知识，对金融监管提出了更高要求；最后，金融监管机构的人员必须与具备专业背景的金融高管之间建立良好的沟通协作机制，从而要求监管人员应当具备一定专业知识，以做到信息共享、渠道畅通。这些情况均表明一个具备专业性、独立性的监管机构是符合金融市场内在需求的。
2.金融政策的连续性及长期目标
这一论点从货币政策发端而来。如果政府人员拥有干预货币政策的权力，则他们可能为了获得选票而过度放宽贷款条件，从而导致通货膨胀；或者为了其同盟者或支持者的短期利益任意调整利率，而不顾整个社会的长远利益。但一个独立的中央银行则可以较好地实现低通胀率目标，抵制利益集团的压力，实现长期经济增长。一些实证分析表明，当一国巩固中央银行的独立地位时，便可以保证较低的通货膨胀率，从而实现经济的长期稳定增长，保证投资者的长期投资信心。[96]随后，为实现长期目标而设立独立金融监管机构的立法模式超出了银行业的范围，在证券业、保险业等其他领域逐渐得到承认。
保证金融政策的连续性对于投资者具有重大意义。数以万计的投资者进入金融市场，盘活了大量闲置资金，促进了金融市场创新，强化了金融市场的财富管理效应。[97]但是，由于投资者必须采取适当的商业模式以符合金融监管体制的要求，因此，若金融政策朝令夕改，则投资者必定疲于应付由此带来的不稳定性，其合法权益无法得到有效保护。比如，新政府上任后，可以撤销前任政府发放给特定企业的经营许可证，也可以降低市场准入标准，使低品质企业进入市场参与竞争，从而降低该类企业产品的平均质量。为有效解决上述问题，必须保证在政府换届时，主要金融政策保持稳定。实现上述目的的良方之一即是建立独立的监管机构，并在政府更迭时保持其政策的一体性、连贯性。
保证金融政策的连续性对于金融机构亦具有重大意义。政策、法律和法规可以对金融机构的内部治理机制、产品设计、产品销售、招徕客户等方面做出规定，若金融政策具有稳定性，则可以节省金融机构为符合监管要求而付出的“调节成本”（Adjustment Cost），保证集中精力设计出营利性更强、稳定性更高的金融产品和商业模式。
（三）从“答案”到“问题”
独立机构监管模式在2008年之前的几次金融危机中遭到了一些质疑。比如，有学者认为金融监管机构的政策是对自由市场的一种过度干预，[98]还有观点认为金融行业中的某些利益集团实力强大，因此可能会发生“监管者俘获”（Capture Regulators）现象。这些质疑不仅存在于学术界，在实务审判中，某些美国法院同样推翻了金融监管机构的决定。
虽然存在上述质疑，但每次对金融危机所进行的反思中，相关国家的普遍反应都是应当进一步加强金融监管机构的“独立性”，并将此视为金融危机为何爆发以及如何避免危机再次爆发的“正确答案”。美国的情况就是一个明显的例子。在2008年之前，虽然美国国会多次修改银行法和证券法，但总的趋势仍然是赋予金融监管机构更为广泛的监管权力，加强其独立地位，扩大其对资本市场的影响。即使安然和世通丑闻引发了公众对上市公司财务报表真实性和监管有效性的怀疑，随后颁布的《萨班斯—奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act）仍然加强了美国证券交易委员会对公司治理机制的影响。在美国储贷危机（Saving and Loan Crisis）爆发后，国会设立了一个独立金融监管机构——联邦住房金融局（Federal Housing Finance Board）——来监管联邦住房贷款银行。另外一个例子是针对银行业颁布的资本充足率标准（Capital Adequacy Requirement），该标准由美联储负责实施，银行只有在接受该标准的前提下才能在发生危机时获得政府和国际货币基金组织的援助。简言之，在之前的金融危机爆发后，立法者通常认为危机产生的原因是金融监管机构的“独立性”不足，因此赋予金融监管机构更广泛的监管职权，以增强其独立性。但是，随着2008年金融危机的爆发，独立监管模式不再被视为解决金融危机的“唯一答案”。相反，无论是理论界还是实务界，都将独立金融监管模式视为此次危机爆发的“问题所在”。这一转变促进了政府参与程度的加强。
二、金融危机对独立机构监管模式的挑战
2008年金融危机无疑是对独立机构监管模式的重大挑战。立法者在应对此次危机时，不再将监管职权赋予金融监管机构，而是赋予政府部门或者其指定的代理人。这与之前的金融监管改革思路大相径庭。本部分将对这一转变的原因予以分析。
（一）多个金融监管机构的“集体失败”
此次金融危机影响到资本市场的多个行业，招致公众对整个金融监管系统的关注、质疑和批评。这些关注、质疑和批评不仅仅针对某一个金融监管机构，而是针对资本市场中的众多“监管巨头”，从而表明多个金融监管机构的“集体失败”。其中处于风口浪尖的是美联储、证券交易委员会和美国储蓄管理局（Office of Thrift Supervision，OTS）。
对于美联储的批评来自很多方面。美联储、财政部和联邦存款保险公司（FDIC）为应对此次金融危机采取了很多措施，但是，有观点认为政府对金融机构的接管会导致一些道德问题，比如会产生“太大不能倒”的现象；[99]还有观点认为，政府对雷曼兄弟“见死不救”表明监管政策的前后不一致，违反了稳定性原则。[100]此外，美国政府在危机爆发后向花旗集团（Citigroup）注入大量资金，从而使其免受倒闭的命运，但是作为花旗集团监管者之一的美联储却被冠以“监管不力”的名号。美联储主席伯南克在2009年的听证会中也承认，美联储没有预想到此次金融危机会造成如此严重的后果，因而并未准备足够的资金应对可能出现的危机。最后，美联储虽然享有国会的广泛授权，但是并没有充分利用这些权力完善投资者保护机制，这也是美联储备受诟病的原因之一。
此次危机中，贝尔斯登（Bear Stearns）、美林国际（Merrill Lynnch）和雷曼兄弟等投行相继受到重创，因此作为投行监管者的美国证券交易委员会（SEC）也成为被重点攻击的目标之一。SEC具有一套统一的资本监管体系，所有注册的企业可以在自愿的基础上遵守该体系中的标准。但是，SEC对该体系中的某些领域缺乏相关的专业知识，并且其程序存在很多缺陷。麦道夫骗局引起了人们对SEC监管能力的广泛质疑。在此次危机中，美联储和财政部采取相关措施时甚至没有征求SEC的意见。有学者将SEC描述成“不会变通的监管者”，[101]更有政府人士认为SEC的主席应当引咎辞职。
美国储蓄管理局（OTS）在此次危机中也成为了众矢之的。原因在于此次危机中一些臭名昭著的金融机构均由其负责监管，比如美国最大的保险公司美国国际集团（AIG）和美国最大的储蓄银行华盛顿互惠银行（Washington Mutual）。由于储蓄银行与零售银行（Retail Bank）的商业模式相似，因此美国储蓄管理局与联邦或者其他州的监管机构展开“监管竞争”，以鼓励更多的银行注册成为储蓄银行，从而扩大自己的监管范围，增加注册费用。为了赢得“监管竞争”的胜利，美国储蓄管理局甚至降低了监管标准。在种种批判声中，新颁布的《多德—弗兰克法案》（Dodd-Frank Act）撤销了该机构。
与上述来自不同角度的批判声音相比，更严重的后果莫过于公众对整个金融监管体系丧失信心。与之前金融危机中公众往往对某一监管机构的领导层、规则制定程序和监管措施提出批评不同，此次金融危机波及资本市场中的很多行业，仿佛整个金融监管体系都“失灵了”。各个监管机构为了扩大自身监管范围而互相竞争，甚至放松监管标准，产生“朝向底部赛跑”的现象。这些问题出现在很多领域，比如美联储监管范围内的投行业务、资产证券化和金融衍生品领域；证券交易委员会和商品期货交易委员会（CFTC）监管范围内的投资者保护领域；证券交易委员会监管范围内的信息披露、高管薪酬领域以及各州和美国储蓄管理局监管范围内的保险业务领域。同时，由于此次金融危机横跨很多行业，因此也表明即使是对金融行业进行统一监管的监管体系（比如英国的金融服务管理局——FSA）也未达到预期效果。各个监管机构对金融风险的“后知后觉”极大削弱了自己的声誉，也损害了投资者的信心。
（二）市场“自我调节”机制的失灵
此次金融危机同样引发了对市场“自我调节”机制的怀疑。一些在此次金融危机中倒闭的银行久负盛名，具备极为完善的内部治理机制。但是，这些银行没有及时采取措施避免在交易中产生的风险，原因何在呢？格林斯潘的一席话可能会给出一个合理的解释，即“如果你认为一个以自我利益至上的银行会保护股东或者投资者利益的话，你就大错特错了”。诚然，在“胜者为王”（Winner-Take-All）心理的怂恿下，金融机构难免抛弃谨慎的态度和自我约束机制，转而进入高风险的投资领域。
危机发生之前，金融监管者对于市场的“自我调节”功效深信不疑。美国金融风险调查委员会甚至在报告中指出：“金融监管机构绝对相信市场自发调节的功能以及金融机构的自我约束能力，因此采取一种‘不干涉’的态度是极为合理的。”[102]所以，美国的金融监管机构很少利用手中的权力干涉市场交易行为。
这一态度导致了宽松的监管框架。但在2008年之后，加强监管力度的观点逐渐占据上风。即便是一些之前一直倡导“自由市场和有限政府”观点的人士也认为此次金融危机是“自由市场理论的失败”。比如，对银行业的宽松监管导致“影子银行”的出现，这些银行游离于监管体系之外，可以设计或者交易复杂的金融工具（比如信用衍生产品和资产担保证券），从而将市场风险转嫁给个人投资者，或者将一个金融机构的风险扩大至整个金融市场。在英国，一项对金融服务管理局的政府研究报告表明，在金融危机发生后，应当摒弃金融服务管理局“宽松”的监管模式，转而采取更加具有“侵入性”（Intrusive）的监管理念。总之，此次金融危机中，市场“自我调节”机制的失灵已成为共识，更加严格的监管势在必行。
（三）监管俘虏现象
监管俘虏现象（Regulatory Capture）是指在某一行业中具有重要影响的利益集团可以采取各种手段俘虏监管者，影响监管者采取的监管措施，从而保证利益集团的利益。这一观点首先在1971年提出，[103]随后引起广泛关注。对于监管俘虏现象的成因，多数观点认为，只要利益集团认为其向监管者行贿或者支付的数额小于其在严格监管条件下遭受的损失，则监管俘虏现象就会发生。监管俘虏现象的合理性一直存在争议，但这并未阻碍2008年之前独立金融监管机构权力的进一步扩大。
然而，监管俘虏现象确有其产生的合理基础。金融监管机构所雇佣的人员通常具备扎实的专业知识，因此在进行监管时，往往从本行业的视角看待问题，而非从广大投资者的角度看待问题。此外，由于金融机构可以提供较高的薪水，因此很多监管机构的人员可能会辞去现有工作，到金融机构任职。为了维系这种“未来的工作机会”，监管机构的人员往往做出有利于金融机构的决定。
在危机发生之后，对于监管俘虏现象的讨论主要集中于紧密连接金融行业与政府关系的“旋转门”（Revolving Door）制度，那些与金融机构有密切联系的政府人员成为人们关注的焦点。比如，前美联储主席格林斯潘是J.P.Morgan的董事会成员；财政部长汉克·鲍尔森是前高盛集团（Goldman Sachs）的CEO。上述两人均引起公众极大的关注。实际上，金融机构人员与监管机构人员在表面上并未表现出过于紧密的联系，更多的交易都是在幕后完成的。否则无法解释为什么美联储和财政部在毫无征兆的情况下会接管AIG，并偿还其全部欠款。
监管俘虏现象产生的另一原因是金融行业利益集团对独立监管机构进行游说（Lobby）。美国金融危机调查委员会认为，这种游说活动是金融监管机构在2008年之前较少干预金融市场的主要原因之一。还有观点认为，这种游说活动同样难以保证资本充足率标准的有效实施。[104]需要注意的是，监管机构中有很多具备本行业专业知识的人员，他们最易成为利益集团游说的目标，从而在制定政策时向利益集团倾斜，忽视投资者的合法权益。
基于上述原因，笔者认为，监管俘虏现象是确实存在的，并且危害极大。从目前掌握的材料来看，其也是2008年金融危机中独立监管模式失败的主要原因之一。
（四）金融监管中的“公众关注”
2008年金融危机是美国自经济大萧条以来最为严重的一次经济危机，对美国民众的日常生活产生了深远影响，促使公众将更多的注意力集中到金融监管问题上。此次金融危机给美国公众带来了失业、房价暴跌、养老金缩水等问题。2009年年底，虽然美国经济显露出复苏迹象，但是其他国家仍然在主权债务危机的旋涡中苦苦挣扎。这些现实情况使得公众开始关注金融监管问题。如果说在此之前金融监管机构具有独立地位和广泛职权是由于公众对这一问题缺乏关注的话，现在的情况则不是这样了。
起初，金融监管问题很难引起公众的兴趣。[105]这主要是因为金融市场极为复杂，并且只有具备扎实专业知识的人员才能理解其中的规律。此外，家庭收入中最初仅有一小部分用于投资股票。即使是拥有发达资本市场的美国，家庭收入中用于投资股票的比例在1990年之前也仅占30%。但是，在随后的10年中，情况发生了很大变化。超过半数的美国家庭通过直接或者间接的方式（比如养老基金）对股票进行投资。股票持有者也不再局限于高收入家庭，各个收入群体均将股票视为一种良好的投资方式。这一趋势一直持续到2008年，因此，金融危机导致的股市大跌使很多美国人的储蓄瞬间化为泡影。
资本市场的剧烈变动和政府采取的救市措施占据了各大报纸、电视、电台的头版头条，极大吸引了公众的注意力。美国的一项数据统计表明，在金融危机发生时和发生后，约有84%的美国人认为自己在一定程度上关注了此次金融市场的巨变；约有57%的美国人认为自己在很大程度上关注了金融监管问题。
广大公众对金融监管问题的持续关注迫使政府进一步采取应对措施。在金融危机爆发后的几个月里，由于美国国会未能就财政部长提出的一项问题资产救助计划（Troubled Asset Relief Program，TARP）达成一致，导致当天美国股市大跌，民众的不满情绪日益加剧，使得立法者不得不重新对该计划进行修改并最终付诸实施。此外，在美国国际集团（AIG）高管薪酬大幅上涨的事件曝光后，奥巴马总统不得不立即对此提出严厉的批评，以此疏导民众的怨气。总之，公众对金融危机的持续关注推动政府部门加强对金融监管的干预，以此获得更多选票。
（五）金融监管机构对政府参与的积极响应
很多国家都将应对金融危机的任务交由金融监管机构独立承担，而非政府部门。某些国家的金融监管机构为了保证自身的独立性和自治权，甚至抵制政府的参与行为。但是，在2008年的金融危机中，金融监管机构对政府参与给予了积极响应，这也为以后的改革奠定了基础。
以美国为例，时任美国财政部长的鲍尔森参与了多次接管措施的实施，并且与美联储和美国联邦存款保险公司展开密切合作；在某些情况下，他甚至与监管机构直接进行沟通。在英国，时任首相戈登·布朗为了缓和国内公众的极端情绪，与FSA一起完成了北岩银行（Northern Rock）的国有化。比利时和荷兰政府为了应对富通银行（Fortis）的挤兑风险，首先建议其引进私人投资者。在这一努力失败后，上述两国政府部门与其金融监管机构共同促成了欧洲央行与富通银行的合并。
在上述事例中，政府部门与独立金融监管机构的合作无疑是极为成功的。二者之间的协同配合，最大限度发挥了各自的优势，对于化解金融危机带来的负面影响产生了积极作用。
三、政府参与机制的风险防范
政府部门在金融监管领域享有更多权力的同时，也应当承担相应的义务和责任，以符合“权责利效相统一”原则。[106]本文认为，赋予政府部门更多权力无疑会调动其积极性。但是，由于政府部门在监管过程中可能受到特殊利益集团、广大公众以及选举程序本身带来的干扰和压力，因此也存在“误入歧途”的可能性。所以，政府参与机制的风险防范必不可少。
（一）政府参与金融监管的潜在风险
1.择机决策（Timing）
“择机决策”与“相机决策”是两个不同的概念。“相机决策”主要是政府运用财政政策工具调节经济的方式，即政府根据对宏观经济趋势的判断，有意识地、通过主动变更政策工具来对经济施加影响。[107]其本质上是政府为增进社会整体利益而发挥主观能动性的一种宏观经济调控方式。而“择机决策”则是政府部门或个人选择特定时机，为了自身利益而做出调节经济的决策，其出发点是为了政府部门或个人本身的利益，而非社会整体利益。
在金融监管领域，由于政府部门的组成人员受到选民的压力，因此不得不为自己的连任讨好选民。一项实证研究表明，政府官员在面对即将到来的大选时，会不遗余力地讨好大多数选民，从而忽视少数选民的利益。[108]另有研究表明，在经济状况较好的情况下，现任政府官员更有可能获得连任。[109]所以，政府官员为了获得连任，更有可能在大选前夕采取短期措施维持经济的繁荣稳定，而不会考虑采取对国家和金融行业更为有益的长期措施。
由此可以推断出，政府面对金融危机时选择的应对措施取决于金融危机爆发的时间与大选时间之间的关系。若金融危机爆发的时间在大选前夕，政府官员为了达到连任的目的，有可能尽心尽力做出稳健、合理、有效的监管决策；若金融危机爆发的时间距离大选为时尚早或者在大选之后，则政府部门往往会采取“隔岸观火”的态度，放任金融机构自生自灭。
2.公众的反对意见
金融危机中，公众一方面看到了金融系统的崩溃，丧失了对金融机构的信心；另一方面对于金融危机的影响程度和影响范围又抱有不确定和怀疑的态度。在此情况下，无论救市决策是否真的有效，公众都可能阻止政府部门实施任何救市决策。
在两党制的政治体制中，政府进行救市时不但要说服自己的选民，同时还要与具有不同政治理念的反对党尽可能达成一致意见。在此次金融危机中，支持美国共和党与民主党的公众一致认为应当停止对银行业的救助。具体表现为声势浩大的占领华尔街运动以及对政府救市的抵制运动。这一趋势反映出美国对银行业的失望以及危机过后的理智分析。由于政府官员普遍具有迎合选民的心理，因此公众的反对意见对于政府做出金融监管决策具有很大影响。
在一党制的政治体制中，由于执政党需要保持其执政地位，因此必须充分听取、吸收和借鉴公众的意见。特别是反对意见。从这个角度来看，一党制国家中公众的反对意见往往可以对金融监管措施造成更广泛的影响。
3.游说及讨价还价（Side Bargains）现象
金融行业的利益与政府金融监管政策之间具有千丝万缕的关系。一方面，政府部门为迎合选民，可能会牺牲金融行业利益从而获取连任的机会；另一方面，金融行业也在不遗余力地通过各种方式讨好、迎合政府部门。比如，金融行业可以加大游说力度，增加投入的人力、物力。在政府参与金融监管趋势日益明显的背景下，可以预见金融行业必将加强与政府监管部门的联系，从而进一步影响监管决策的出台。在此过程中，金融机构为了获取政府部门支持，可以提供各种谈判条件。这一现象对于金融监管的影响是不可忽视的。比如，一些政府部门可能扩大或者减少财政赤字，并寻求某一金融行业的支持与帮助，从而使该金融行业对国家的政治决策享有更多的话语权；此外，政府部门还可以要求金融机构对国家大力扶持的产业提供各种支持，从而使其赚取丰厚利润。总而言之，由于政府部门分别代表不同的利益，因此在金融行业的游说下会为了自身利益而产生“监管俘虏”现象，阻碍有效监管决策的作出，损害金融系统的稳定性。
（二）政府参与金融监管的良性效果
1.增强政府在金融监管决策中的话语权有助于平衡各方主体利益，增进社会福祉。此次金融危机中，为防止金融机构破产从而给社会公众带来无法估量的损失，美国监管部门——比如财政部、美联储、联邦存款保险公司——投入数万亿美元用于拯救陷入困境的金融机构。根据民主政府理论，用纳税人的钱救助金融机构及其债权人，必须强调政府部门的责任制和合法性依据。
在独立机构监管的模式下，做出监管决策的权力往往集中在少数监管机构手中，其关注的仅仅是金融行业本身的利益。而现代政府部门的成员往往由选民选举产生，代表不同选民团体的利益，因此在做出决策时必须对各选民团体的利益予以平衡协调，而不能仅仅关注金融行业的利益。这就需要政府部门在遵循“多数决”原则的基础上，将其做出的监管决策与选民利益紧密结合。在金融监管中赋予政府部门更多的话语权无疑有助于实现此种平衡，从而增加社会整体利益、促进社会整体发展。此外，由于政府部门遵循“多数决”原则，也可以使社会公众相信政府部门在作出决策时代表的是一种多数意见。这些特点使得政府部门在作出影响范围较大、干预性较强的监管决策时具有合法性依据。
同时，政府部门有严格的层级制度，并且有政治责任作为保证层级制度有效实施的后盾，有助于防止寻租、落实责任。因此，为保证金融监管决策能够保护和提升更多人的利益、满足和协调不同利益主体的需求，提高政府部门在金融监管中的参与程度不失为一种良策。这种“政府控制模式”在学术界也得到了极大响应。
2.增强政府在金融监管决策中的话语权有助于提高监管决策效率。独立金融监管机构的监管权力往往局限于特定行业领域内，因此其在作出监管决策时必须受制于这一限制。这使得监管机构在救助陷入困境的金融机构时显得捉襟见肘，甚至出现“拆东墙补西墙”的局面。比如，为救助某一陷入困境的银行，独立金融监管机构可能会放松对该银行某一金融资产的会计要求。
与独立金融监管机构相比，政府部门在更广泛的领域内享有监管权力。第一，政府部门可以利用很多监管机构无法使用的政策工具，比如调动警力、动用储备资源或者与外国政府进行谈判。还有学者指出，由于总统有能力在最快的时间内做出决策、改变决策、利用不同政策工具，因而可以有效应对突发事件，保证金融市场的稳定。第二，政府部门对于很多金融行业中的交易行为均有权予以监管，从而具有更多与金融机构“讨价还价”的资本。比如，在金融机构陷入困境时，为了尽快促使机构合并，政府部门可以放宽反垄断的审查标准。由于政府部门的这种灵活性和影响力，使得其可以有效解决问题、防止金融系统崩溃。
（三）政府参与机制发展前瞻
在政府参与金融监管的背景下，择机决策、公众意见以及金融行业的游说无疑会阻碍政府做出有效的金融监管决策。但是，从目前主要国家金融监管体制的改革结果来看，增加政府在金融监管中的参与度已是大势所趋。因此，目前应当着眼于如何使政府更好地在金融监管中发挥作用，达到应有的效果。
实际上，政府参与金融监管的主要途径是作出决策救助陷入困境的金融机构。此时，政府的地位类似于普通投资者。这是因为，政府将纳税人的钱投向金融机构，与投资者将自己的钱投向金融机构其实并无区别，二者都需要对金融机构的金融产品进行风险评估，并且预测此项投资能否在未来获得可观收益。但是，与普通投资者相比，政府又具有一定的优势，主要表现为政府并不急于从此项投资中迅速获得回报，因此，政府采取救市措施后，可以一直持有金融产品，保持观望态度，待金融危机的影响逐渐消退，金融产品开始获利时，再行出售。所以，政府参与金融监管存在一定的合理性，可以重建金融市场的投资信心，保持金融市场的稳定，促进金融市场的恢复与转型。
金融监管的理念在于“有效监管”，[110]在政府参与机制的前提下，“有效监管”首先应当保证政府做出金融监管决策的目的并非在于获得即期回报，而是着眼于长远的金融稳定与市场发展。同时，还应当明确问责制。政府在做出救市决策时，需要投入大量资金，以较高价格购买金融产品。由于金融市场所具有的不确定性，这些资金面临无法收回的风险，从而使得做出决策的政府部门及其人员可能承担极大的政治责任。然而，政府的救市应当排除负面市场信号的影响、忽视市场中的低收益率、关注金融系统的未来预期，这均需要很长的时间予以验证。所以，决策者必须以救市措施的最终成功为目的，而不能以期待短期回报作为目标。有观点认为，问责制的前提是对政府概括授权，并且采用“商业判断规则”（Business Judgment Rule）作为衡量政府是否滥用权力的标准，并从角色承担、说明回应、责任追究三个方面完善问责制度。[111]笔者对此种观点深表赞同，因为该观点突破了传统责任制的禁锢，更符合金融监管领域专业性高、易变性强的特点。因此，对于政府做出的监管决策而言，应当从长期效果来判定决策的合理性、合法性，而不能仅仅关注短期效果。