坚持以法治思维和法治方式
推进国家治理体系和治理能力的现代化[35]
赵红 鲁昕
【内容摘要】国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，这是我党对政治社会发展规律的新认识。国家治理历来是摆在执政者面前的重大问题，法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的基本方式。党的十八大报告提出提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这是新时期法治建设的中心，是对实现法治的主体提出的要求，对实现法治和推进国家治理体系和治理能力现代化有重要作用。由此，检察官法治思维的养成也势在必行。
【关键词】国家治理体系 国家治理能力 现代化 法治思维 法治方式 检察官
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。“国家治理体系和治理能力的现代化”，是全新的政治理念，是我党在总结革命和建设的历史经验、探索执政规律基础上对政治社会发展规律的重要创新。决定将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”和“完善和发展中国特色社会主义制度”作为全面深化改革的总目标，对中国未来的政治发展和社会主义现代化事业来说有重大而深远的理论和现实意义。
一、国家治理与法治
国家治理（State Governance）是指国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益、维护公共秩序。国家治理不同于国家统治和国家管理。国家统治运用的手段是强制，目标是实现公共秩序。国家管理侧重于公共利益。从国家治理的概念来看，国家治理集合了国家管理和国家统治的优点，兼顾公共秩序和公共利益。国家治理概念提出多元共治，意味着我们不仅于思想观念上不再走人治的老路，而且可能在政治生态上铲除人治的隐形存在。与人治相对应的是法治。
法治是人类文明成果。我们人类进入文明时代是公元前四千年左右的时间，但是法治是跟我们文明出现之后的更高级的一个阶段相联系的一个现象。它是国家治理的一种状态、一种方式。那么我们把人类进入文明时代之后划分为两大段，以公元1500年为届，这个之前是农耕文明，这个之后是商工文明。是否存在法治，这是商工文明和农耕文明的根本区别之一。作为农耕文明，是人类进入文明的第一步。这个文明解决了社会成员相互之间的武力争斗问题。然而，国家产生后，又出现了另一个问题，国家权力的执掌者，君主或者一个统治群体、一个统治阶层，也有压迫普通社会成员的倾向，这就需要对国家权力加以约束和限制。人类是在商工文明下才找到法治这一法宝来解决这个问题。
法治作为人类文明成果，为我党治国理政所采用。从十五大提出依法治国以来，法治成为治国理政的基本方略，十八大延续了这一传统。十八大报告明确指出，“法治是治国理政的基本方式”；“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。
法治是实现国家治理体系和治理能力的现代化的基本方式。法治不仅是治国理政的基本方式，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，其理由是：第一，法治是政治文明化的具体体现，政治的文明化是国家治理体系和治理能力现代化的重要标准。政治文明化表现为：更少的强制压制控制排斥他治，更多的服务、协商、合作、赋权和自治。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。法治实现了对掌握权力者的约束和限制，使政治文明化。第二，法治是国家治理体系和治理能力现代化题中应有之义。国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都要依照法律规定。所有的公共权力的运行都要受到宪法和法律的调整，实现规则之治。相比人治，法治能够使国家治理系统化、制度化、体系化和程序化。这与国家治理体系和治理能力现代化相符。
党的十八大报告提出了新时期法治建设的重心：提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。领导干部带头守法，运用法律处理社会事务，能够加快推动法治建设，从而促进国家治理体系和治理能力的现代化。
二、法治思维、法治方式与国家治理体系和治理能力现代化
（一）十八大报告中关于法治思维和法治方式的论述
十八大报告提出，全面推进依法治国。报告中强调法治是治国理政的基本方式。提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。十八大报告关于法治思维和法治方式的论述主要有以下几层意思：第一，法治思维和法治方式的主体是领导干部。十八大报告它明确提出是对执政党领导干部的要求，而不是普通大众。综观以往的普法活动，干部和老百姓都是普法的对象。然而，现实运行的情况是，平民大众是主要对象，对领导干部的普法没有坐实，往往是形式主义，走过场，做张卷子。我们知道，实际的情况是领导干部更需要懂法，因为他们掌握着资源和权力。实践中普遍存在的情况是领导干部不懂法，拍脑袋定决策。中央首次提出对领导干部法治思维和法治方式的要求意义重大，解决了“干部得病，老百姓吃药”这一传统的普法思路。
第二，法治思维和法治方式的内容是提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力。这种能力的培养对于执政党的建设和党的干部队伍的建设有着重要意义。
第三，法治思维和法治方式适用范围广泛。法治思维和法治方式不仅仅只用于法制建设和维稳领域。十八大报告的提法突破了传统关于法治思维和法治方式的认识，也即仅仅在政法工作、法制建设和维稳层面上来讲，将法治思维和法治方式运用到推动发展、深化改革、化解矛盾和维护稳定各个领域。
法治思维和法治方式的提出，一方面是向世界说明中国是有法律的、尊重法律权威的国家。执政的共产党是讲法治思维和法治方式的，中国不是只搞运动、搞阶级斗争的国家。另一方面法治思维和法治方式也是群众路线的必然要求。宪法和法律是党领导人民来制定的，法律是党的主张的集中体现，也是人民意志的体现。运用法治思维和法治方式遵照法律办事就是最好、最彻底的贯彻党的群众路线。
（二）法治思维和法治方式的内涵
法治思维是指将法治的要求运用到认识、分析和处理问题的思维方式，是一种基于法律规范和法律精神的理性思考方式。法治思维以有法律为前提，如果没有法律就不可能存在法治思维。有法律并不代表就有法治思维，比如说在中国唐朝，当时中国有最完备的法律——唐律，然而却没有法治思维。
法治思维区别于法律思维。二者的区别表现为：一是法治思维带有价值判断，也即蕴含着控制权力和保护权利的价值标准。二是法律思维强调的专业性，是对法律职业者的要求。法治思维是侧重于国家层面的，治国理政的一种思维方式。法治思维所涉及的领域相比于法律思维更广泛，譬如十八大报告指出的涉及推动发展、深化改革、化解矛盾和维护稳定各个领域。人治思维、礼治思维是法治思维的对立面。
法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。解决矛盾纠纷的方式众多，法律只是其中一种方式。运用法治方式解决问题主要包括三层意思：一是法律是解决社会矛盾纠纷的主渠道。矛盾纠纷的解决有多种渠道，道德、习俗和行业规范都是解决的渠道，但是法律必须是主渠道。二是不排除其他解决矛盾纠纷的手段。一些矛盾纠纷能够用其他手段解决的，就没有必要用法律来解决，而且在某种情况下，一些手段解决矛盾问题更为经济和有效率。穷尽一切办法没法解决时，可以通过制度的方式将其纳入到法律中来解决。如果法律没有规定，从某种意义上可以用法律原则、法律精神来进行裁判。三是法律是最终和最后的裁判。无论对错，都应当得到尊重。即使错了，那也是实现法治必须付出的成本，也即法治的代价。法律的判断得不到尊重，这是我们当下中国存在的重大问题，民众信访不信法。
（三）法治思维和法治方式是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段
我国国家治理存在许多问题，国家治理体系和治理能力的现代化任务迫切。第一，我国国家治理理念落后。具体表现为：一是重礼治，轻法治。作为中国人生活写照的儒家经典《论语》就体现了这点，在为政篇中就有关于政事的论述：子曰，道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。二是重管理，轻治理。我国国家治理中政府处于主导地位，是一种管制维护统治的思维。管理是单一主体单向维度的，治理是多元主体复向维度的。随着社会的发展，这种管理模式已经不能适应出现的新情况、新问题。三是重局部，轻整体。第二，我国国家治理的制度同样不完备，体现为：一是存在制度缺失。从法律上来看，关于新闻自由的《新闻法》迟迟没有出台。二是制度不完善。三是制度冲突，缺乏有效衔接。法律之间，法律和条例，条例之间时常出现打架的情况。第三，我国国家治理制度实效差。一是有制度，不落实。执法人员常常选择性执法。二是制度缺乏有效的监督保障机制。三是政府治理和社会治理效果不良。这些问题阻碍了我国治理体系和治理能力现代化，要实现这一现代化，从法律领域来看，需要通过法治化、运用法治思维和法治方式的能力的提高来实现。
法律体系的完备是国家治理体系现代化的重要标准，因而法治化是国家治理体系现代化的核心。一直以来我国的国家治理呈现非系统化、缺乏制度化和程序化，主要以行政化和强制性为主要特征，以运动、活动和会议作为载体，实现对国家治理。新中国成立后，废除了国民党的《六法全书》，在改革开放之前，制定的法律极少，如《五四宪法》和《婚姻法》，主要靠政策、计划来管理。这种非系统化、缺乏制度化和程序化的国家治理，给国家带来了巨大的灾难——如“文革”。改革开放以后，我国逐步恢复法制建设，形成制度化、体系化、系统化和程序化的治理模式，以法治化为内容，打破运动式、活动式的国家治理体系。不断地完善法律制度以实现：一是保障公民的合法权益。二是限制权力。将权力关进制度的笼子里，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋利。三是维护社会稳定，促进社会和谐。法律制度的完备是国家治理体系现代化的重要标准之一。
领导干部运用法治思维和法治方式能力的提高有助于国家治理能力的现代化。衡量国家治理能力现代化的标准包括：民主化、法治化、文明化和科学化等。领导干部是国家治理的主力军，是掌舵者。领导干部如果能够熟练运用法治思维和法治方式——这一人类商工文明的成果——来治理国家，必然能够推进法治进程，从某种意义上来说也实现了国家治理能力的现代化。
总之，法律体系的完备是国家治理体系现代化的重要标志，领导干部运用法治思维和法治方式能力的提高有助于国家治理能力的现代化。
三、法治思维和法治方式的基本要求
国家治理体系和治理能力的现代化需要提高法治思维和法治方式，那么如何提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力？主要通过加强宪法观念和法律意识，充分发挥法律在引领改革中的作用，完善法律健全制度，建设法治中国，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。
（一）充分发挥法治在改革中的引领和推动作用
改革和法治的关系一直是国家治理的难题。怎么处理这对矛盾将直接影响中国未来的发展。过去在处理这个关系时往往更注重改革，忽视法治建设。具体的模式表现为先改革后立法。我们通过梳理历次宪法修改就能佐证。1988年修宪确立了私营经济的地位。1993年修宪确立了市场经济。1999年修宪写入实行依法治国，建设社会主义法治国家。2004年修宪国家尊重和保障人权的载入，等等。先改革后立法的模式的缺点是：一是破坏法制。法制的权威在改革中消失殆尽。实践中形成一种观念：改革就是要突破法律。二是改革停滞不前。没有法律保障，改革往往是一步三回头。三是改革者难以周全。
在法律和改革的关系上，新一届党和国家的领导人做出了新的阐述。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。要做到“凡属重大改革都要于法有据”，实践中我们必须充分发挥法治在改革中的引领和推动作用，保证改革的正常进行，减少改革者的风险，更重要的是让法的权威与改革发展一起确立起来。
重大改革于法有据，有了法律作为基础，改革就可以堂而皇之。“摸着石头过河”的方式，往往使得改革一步三回头。重大改革于法有据，就能减少改革者的风险，干部少出问题。重大改革于法有据，就能维护法律的权威，从而加快法治进程。
（二）完善法律健全制度
完善法律制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。法律制度是国家治理体系的重要组成部分，治理者运用法律制度进行国家治理也是国家治理能力现代化的重要保证。新时期完善法律健全制度要做到：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。
关于法治制度的完善，十八大报告做出了调整，十八大报告提出有法必依、执法必严和违法必究。这与十一届三中全会提出的十六字方针——有法可依、有法必依、执法必严、违法必究——有所区别。去掉了“有法可依”这一提法主要有以下几点考量：一是中国特色社会主义法律体系已经形成。2011年3月10日吴邦国委员长宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，中国已经告别无法可依的现象。虽然中国完成了法治建设任务，中国已然是法治国家，各个方面各个领域的建设都有法可依，但是推进宪法法律的实施，实现法制化到法治化的路还很远。二是说明法治建设重心的转移。改革开放之初，缺乏法律，这种情况下，制定法律是首要的。经过几十年的法制建设，法律体系建立起来了，法治的重心显然得从立法向执法和司法中倾斜。新一届党和国家领导人对法治建设理论方针上进行的调整，同时也对法治实践提出了具体要求。十八大报告和习近平总书记的一系列讲话中提出要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。
科学立法要摒除法律万能主义观念。法律仅仅是矛盾纠纷解决的一种手段，一种主要的解决途径，试图将所有的问题都由法律来解决是不可能的。这就是法治思维和法治方式的体现。每年的人大会议，两千多人大代表，几千个提案，基本上都是立法提案。那么我们要考虑的问题是，立这么多法可能吗？这些代表有能力提供立法提案吗？现实遇到问题，立马就想用立法来解决，这就是法律的万能主义。这不利于科学的立法。正确的做法是，能立法的立法，不能立法的通过其他手段来调整。譬如，能由道德调整的，就不立法。恺撒的归恺撒，上帝的归上帝，这才能做到科学立法。
严格执法同时，执法者要有谦抑的精神。执法者因拥有公共权力，往往处于优势地位，容易给相对人或第三方造成伤害。这种情况下，执法者不仅要理性，更要谦抑。譬如，上海发生的“钓鱼执法”，一个执法者违法运用公权力来对付老百姓，执法者引诱他人违法，这就是执法者滥用权力，缺乏谦抑精神。民无信不立，这种执法方式带来的是人们对政府的不信任。
公正司法要做到司法机关坚守防范冤假错案的底线。司法是公平正义的最后一道防线。习近平总书记对司法公正有很高的期待，对司法的公平正义有很严格的要求，强调要让人民群众在每一个司法案件的处理中都感受到法律正义。因此，习近平总书记对政法工作做出了重要批示，要求必须坚持法律面前人人平等，以事实为依据，以法律为准绳，坚守防止冤假错案的底线。
全民守法的关键在于党带头守法。中国的国情决定法律制度的健全和完善绕不开党。党大还是法大？经常困扰大家。答案是法大。法是党领导人民制定的，法是党的主张的集中体现，是人民意志的体现。我们党执政以来，党违反法律的情况时有发生。现行宪法中规定党在宪法和法律之下行动。十八大报告明确指出，党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。为此，新时期的法治建设，党要带头守法。党带头守法要求每个党员要守法，一个党员的违法，在老百姓看来就是这个党的违法。只有党带好头守法，才能实现法的实效——全民守法。
（三）推进法治中国建设
法治思维和法治方式的最终目的是推进法治中国建设。十八大三中全会决定将推进法治中国建设确立为我国新时期法治建设的新目标和全面深化改革的重大内容。我们来回顾一下“法治中国”提出的背景。2013年初在全国政法工作会议上，习近平总书记首次提出“法治中国”。2013年2月，中央政治局第四次集体学习中，习近平总书记提出，要全面推进依法治国，必须坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。习近平总书记勾勒法治中国蓝图，还给出了具体的操作步骤，那就是“三个共同推进”和“三位一体建设”。
坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。“三个共同推进”将中国自党的十五大以来的法治建设的行为与法治建设的目标有机地统一起来，体现了我党关于社会主义法治理论的成熟。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，“依法治国”成为党治国理政的方略。党的十六大提出“推进依法行政”。十六届四中全会提出，“科学执政、民主执政、依法执政”。法治从概念到行动，通过依法治国的基本方略确立，政党依法执政和政府依法行政，三者共同推进加快了法治中国建设的进程。
坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设。联系“三个共同推进”，我们可以得出，依法治国的目标是法治国家，依法行政的目标是法治政府，依法执政的目的是“法治社会”。法治国家与人治国家相对应，法治国家更能保护个人自由和财产。新一届党和国家领导人在致力于法治政府建设上有了进一步认识。关于简政放权，李克强总理说道，对于政府而言，法无明文规定，不能干；对于市场主体，法无禁止即自由。克强总理这一段讲话就是法治思维和法治方式，我们看到了国务院依法行政的新风，对于法治政府的实现有重要意义。
四、检察官法治思维的养成
检察官法治思维的养成必然是一个长期的复杂的过程，但是通过一定的途径是可以从根本上养成检察官良好的法治思维的。
（1）加大检察官的培训力度，提高其职业素能
社会在发展，法律在不断完善，与法律同行，是对检察官职业素能的基本要求。各级检察机关要通过各种形式对在职在岗检察官进行培训。培训内容不仅包括政治理论学习、职业道德意识教育，更应该突出强调检察官职业技能、法律业务技能的培训。培训形式可以采取岗位练兵、律师检察官之间的辩论赛、案例分析等，通过各种新式的培训，提高检察官熟练掌握各种法律业务技能，为检察官养成良好的法治思维提供基本前提条件。
（2）加强检察官管理制度建设，健全检察官职业的独立性体制
建立科学的检察官绩效考核体系，并把这个考核结果真正作为检察官选任、晋升、奖惩的主要依据，通过考核，实现对检察官的动态管理，该淘汰的淘汰。尽快实现分类管理，使得检察官能够专门从事检察业务。建立逐级选任检察官制度，上级检察机关的检察官必须从下级检察机关中选用，打破四级检察机关各自为政的选任体制。
（3）完善检察官保障机制建设，提高检察官的待遇
职业化建设必须增强职业的吸引力，检察官职业化建设要提升检察职业从业者的荣誉感和责任感以及自豪感，就必须提高该职业的待遇，才能真正实现“从优待检”，才能实现留得住人才。为此要尽快建立相对独立的检察官职务工资福利序列机制，切实贯彻执行《检察官法》的规定。
（4）大力推进有地方特色的检察文化建设，强化检察官的职业意识
目前，各地都非常重视检察文化建设在队伍建设中的引领作用和潜移默化作用，都认识到检察文化建设有助于检察官形成特有的价值观，有助于推进检察事业的发展。因此各地要因地制宜，结合本地特色，加强检察文化建设，从而强化检察官的职业意识。具体来说就是通过推进检察文化建设，强化检察官无私奉献的工作理念、忠诚公正清廉文明的道德理念、理性平和文明规范的执法理念、互帮互助经精诚团结的团队理念、创先争优推动法治进步的奋斗理念。这些理念反映着检察官职业的法律精神和价值取向，有助于养成良好的法治思维。