第三节 地方政府应该被纳入规制范围

一、环境保护中的地方保护主义表现形式

最近几年，我国环境质量状况恶化的势头不但没有得到有效遏制，而且有愈演愈烈之势，与我国相对完善的环境法制度形成强烈反差，无疑主要问题不在立法而在执法环节。现在一般将环境执法不力主要归咎于地方政府，从而兴起对地方政府进行环境问责的强大声势。在“有法可依”的情况下，相当多的地方政府在环境保护方面没有做到“有法必依、执法必严、违法必究”，甚至主动包庇、袒护违法企业。

环境执法中的地方保护主义，其具体表现形式如下：

第一，地方政府出台“土政策”公然对抗环境保护法。典型代表是浙江省金华市委市政府于2006年4月出台的违反环保法律法规的规定，严格限制环保等部门执法，明确要求各级机关部门不得随意到企业检查，执法部门到同一企业的例行检查，每年不得超过2次。^[9]在河南省民权县砷中毒事件的调查中发现，2005年，县纪委和监察局联合出台《关于对民权县重点企业实施重点保护的通知》，对民权县域内重点企业实行重点挂牌保护。所谓重点保护，就是执法对其实施“零干扰”。在当地出台的保护办法中规定：“公、检、法、司及执法执纪等任何部门不经县优化办批准一律不准到企业实施检查，确需检查的项目，必须在优化办办理手续，并限时反馈结果；在企业生产旺季，一律实行休检，实施‘零干扰’，任何企业和个人除涉及安全方面的问题外，不得以任何理由到企业检查。”^[10]

第二，地方政府领导以个案方式阻扰、干涉环境行政部门行政执法，助长企业的环境违法行为。地方政府领导对经济效益的追求导致地方政府领导对招商引资项目十分热心，除了表现在降低“门槛”招商引资外，其中包括要求环保局不执行环境影响评价制度等，对于违法排污放任自流，甚至还表现在当上级环保部门对这些企业的环境违法行为进行查处时，为企业通风报信和说情。

在各行各业，我们都能发现地方保护主义的存在，环境执法中存在的地方保护主义，既与其他行业的地方保护主义的产生有相通之处，也有其自身的特点：

一是地方政府对其行政区域的环境质量责任有名无实。我国长期以来将GDP的增长作为官员政绩的主要考核指标和干部选拔标准，地方官员的最大利益驱动就是尽可能地满足各项政绩考核指数，一味地追求眼前利益、短期效益。虽然《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第6条第2款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，但缺乏追究责任的机制，其执行并无可操作性。因为法律并没有明确政府承担责任的方式和追究责任的机制。在经济利益和政治利益双重驱使下，法律中的地方政府环境责任往往被束之高阁，许多地方政府首长就选择了“先发展后环保”“先污染后治理”的道路。因此，就有地方政府公然出台各种“土政策”干预、阻挠环境执法工作，甚至包庇、纵容污染行为，充当污染者的保护伞。

二是政府领导法治观念淡薄助长企业的环境违法行为。如下场景应该不是个例：企业在未办理环境影响评价审批的情况下，擅自开工建设并投入生产，在对违法企业进行行政处罚的过程中，地方政府为违法企业说情，强调招商引资的重要性和企业不报批环境影响评价文件的“合法性”。《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）和《建设项目环境保护管理条例》的立法本意是预防建设项目实施后对环境造成的不良影响，所以要求建设项目在建设之前进行环境影响评价，虽然不能立竿见影地为企业和地方政府带来经济效益，但其潜在环境效益却是巨大的。由于地方环保部门实行双重领导、以地方为主的管理体制，其财权和人事任免权主要取决于当地政府，地方环保部门的工作往往受制于地方政府的态度。权大于法的人治观念使法律法规的严肃性大打折扣，极大地助长了企业的环境违法行为。

三是地方环保执法力量不足导致监管不力。环保部门地位低、人员编制少、经费不足对环境保护工作构成不利影响，已严重影响到环境执法工作。作为执法一线的环境监察执法地位不明确是其显例。虽然《环境保护法》第24条规定环境监察机构有进行现场检查的权力，但目前多数一线执法人员为事业编制，不具备环境行政执法人员资格。甚至在有些地方环境监察机构中只有少数领导有执法权。环境监察人员是否具有实施查封、扣押的执法资格也不无疑问。许多一线执法人员对新法、污染物排放标准不熟悉，也没有太多的案例和参加培训学习的机会，在监管执法中应用按日连续处罚、查封扣押、限制生产、停产整治、移送公安机关等新措施的能力不强。作为一线执法队伍的环境监察机构执法地位亟待得到根本解决，在解决其执法地位的同时，有必要对环境监察机构的人员素质进行把关和执法能力加以提升。既然环境保护任务繁重，在国家职能中地位得到了极大提升，就有必要在执法队伍数量上进行充实，在执法能力上加强建设。

二、地方保护主义产生的原因

分析政府在环境保护上的地方保护主义的产生原因，笔者以为，三个偏好造就了这种行为模式。

第一，地方政府倾向保护地方利益，忽视国家利益。根据我国宪法以及其他宪法性法律文件如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，地方各级人民政府对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。地方各级政府对本级人大负责是因为政府是由本级人大选举产生的，监督和控制政府是人大的主要职能之一，问责政府是行使该职能的主要形式，这体现了地方政府是地方利益的代表和维护者。对上级地方政府和中央政府负责是因为宪法规定我国是单一制国家而非联邦制国家，地方政府的权力由国家以法律规定或认可，地方接受中央的统一领导，地方行政区域单位没有脱离中央而独立存在的权力，所以，地方政府也是国家利益在当地的代表和维护者。这种双重身份决定了地方政府面临的困境。如果国家利益和地方利益完全契合，困境则不会出现，但是现实情况是二者常常不一致，如严格执行国家的环境法律制度符合国家利益，但可能伤害地方经济利益，地方政府往往会背叛国家利益代表和维护者的身份而倒向地方利益。地方政府的双重定位导致其在环境保护方面的矛盾心态和行为，往往具有为保全地方利益而牺牲国家利益、强调局部利益而忽视整体利益的倾向，这种倾向表现出来就是地方保护主义。

第二，地方政府倾向追求地方经济利益、忽视地方环境利益。在地方的经济利益与环境利益发生冲突时，地方政府通常采取经济利益优先的立场。这与环境的负外部性特征有关。从事生产的排污者向地方政府上缴税收，地方财政直接从中获益，但本地产生的污染物可能迁移到周边地区，收益由本地享有，环境成本却和其他地方分担。在这种情况下，地方政府就会产生投机行为，表现出对本地企业违反环境法的行为采取一种放任纵容的态度。

第三，地方政府追求地方经济利益的冲动超出政府角色，有公司化或者企业化倾向。地方政府保护经济利益本身没有错，但我国相当多的地方政府在维护经济利益方面，存在企业化的冲动。一般来讲，政府营造保护和促进经济利益的大环境，而非直接创造利益，创造利益是企业的事。但在对地方政府首长考核过于看重GDP的大形势之下，许多地方政府追逐GDP的热情丝毫不亚于企业对利润的追逐，地方政府变成了企业，市长变成城市CEO，以至于政府部门包括环保部门都被摊派招商任务。这种现象恐怕会在相当长的一段时间内存在。

这三个偏好环环相扣、层层递进。于是，地方采取的政府行为模式的后果往往是污染和破坏环境。环境法既然以保护环境为直接目的，理当规制污染和破坏环境的重要主体，因此，地方政府应该像企业一样被纳入环境法规制的范围。我国2014年修订的《环境保护法》的一个主要变化就是规范地方政府行为、追究地方政府责任。

在环境保护方面，地方政府有强劲的“冲动”牺牲国家利益、整体利益，成全地方利益和局部利益，如果对这种“冲动”不加以约束，就极可能导致地方政府蜕变成独立王国，排斥和破坏国家利益。这种地方保护主义在损害国家利益的同时，也直接损害有关其他地方政府代表的人民的利益，或者说，国家利益包括了污染行为发生地和污染结果发生地的地方利益。当污染行为地地方利益损害污染结果发生地地方利益时产生的纠纷需要得到有序和有效的调处。

纠纷或冲突所带来的影响并不见得尽是负面的。当冲突有助于识别已经无法有效运作的资源与环境管理过程，有助于辨识不恰当的发展思路或不充分甚至误导的信息，有助于警觉错误认识时，就会产生积极影响。相反，如果忽视或无视冲突的存在或者放任冲突发展，一个没有化解的冲突会衍生错误信息、误解、不信任以及偏见。当冲突使所涉及的各方产生更深、更大的隔阂时，事情就更糟糕。^[11]这种调处的效果导致污染行为发生地的政府获得激励对本辖区的污染行为严格执法，从这个意义上讲，政府间流域跨界污染纠纷调处机制可以说是污染行为发生地或上游政府严格执法的激励和监督机制。