二、土地经营权与承包权分离的实质与政策意蕴

随着农村社会结构和经济的发展，土地承包权人与土地实际经营主体分离的现象非常普遍，承包人不再经营承包地，而是通过转包、出租等方式交由他人经营，受让人所获得的权利即是土地经营权。农地“三权分置”改革就是努力实现既稳定农民承包权又放活土地经营权这一两难目标的尝试。土地经营权与承包权分离政策的一大意蕴是，在稳定土地承包经营权的前提下，使实际经营土地者可以获得一种具有抵押功能的财产权。^[5]另一政策意蕴则是引导土地经营权规范有序流转，构建新型农业经营体系，积极发展多种形式适度规模经营。

（一）土地经营权与承包权分离的实质

土地制度安排受既定条件下土地所承载的各项功能的影响。传统农地“两权分离”的主要目的仍在于将承包地视为农民的基本社会保障，在坚持土地均分，维持集体成员内部的基本公平，未能充分重视承包地的财产权属性。随着土地功能的变化，制约农地制度进一步向合理化方向变革的条件已发生逆转，应不失时机地对现行农地制度的缺陷进行修补和改革。^[6]“三权分置”改革的理论基础正是基于土地的经营性和保障性双重功能考虑。一方面，十七届三中全会提到“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“长久不变”政策指向在于明确土地家庭承包经营制度与经营方式的长久不变和赋予集体成员完整而有保障的土地承包经营权。^[7]另一方面，《意见》提出顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。这一深化农村改革的顶层设计，既希望稳定农民成员权前提下的对土地的承包权，又达到土地经营权的顺畅流转，其旨在落实农村土地的用益物权、赋予农民更多的财产权利。

在党的十八届三中全会确立的农村土地集体所有权和发展壮大集体经济、推进新型城镇化和保护农民财产权利、增加财产性收入的双重话语背景下，农户手中的承包地从生产资料变成财产对象，“将土地承包经营权分为承包权和经营权”将承包地视为农民的基本社会保障的同时，更需充分重视承包地的财产权属性。经营权与承包权分离的实质是突破土地社会保障的一元化功能，土地经营权可以流转给非集体成员，真正实现土地的财产价值。^[8]

（二）赋予土地经营权融资担保权能

资金短缺一直是制约农村发展的瓶颈。包含土地承包经营权在内的农地是农民最基本的生产资料和重要财产，以农地作抵押进行融资，让静态的土地“流”起来，让沉睡的资源“活”起来，是拓宽农村金融供给渠道、破解农村资金短缺难题的有效途径。农地抵押贷款虽然经过了多年的实践探索，也有国家的相关政策支持，但由于在法律法规、制度机制、具体操作等诸多方面仍然深陷困境，时至今日，还缺乏突破性进展。首先，法律障碍导致农地抵押贷款“先天不足”。根据《物权法》第152条规定，农民对承包土地没有处分权。同时，《物权法》第184条和《担保法》第37条都明确规定集体所有的土地使用权不得设定抵押，农地抵押贷款面临着难以逾越的法律底线。其次，配套措施不健全导致农地抵押贷款基础不稳。最后，风险不可控导致农地抵押贷款发展受阻。对农民而言，一旦抵押权实现，失地农民的基本生计都将毫无保证；对金融机构而言，其拿到土地经营权之后的处理问题亦存在风险，更易成为“烫手的山芋”。

如前所述，农地“三权分置”改革的目标之一就是赋予土地承包经营权流转受让人以稳定、权能充分且有保障的财产性权利，即土地经营权。在“三权分置”的背景下，土地经营权已经解除了其与农民身份的“绑定”关系，政策已经允许多方的经营主体拥有土地经营权，在政策层面上认为土地经营权是抵押的标的物。基于经营需要，土地经营权人可以就土地经营权抵押融资以进行再生产或扩大再生产，从而为农民发展农业生产或进行非农业投资提供制度保障。

（三）构建新型农业经营体系，促进农业适度规模化经营

放活土地经营权，就是要将土地经营权配置给有经营意愿和经营能力的主体，提高农业土地资源的配置效率，破解“谁来种地、地怎么种”的难题。国家政策鼓励农民按照依法自愿有偿原则，通过流转土地经营权，提升土地适度规模经营水平。在实践中，农民以多种方式流转承包土地的经营权，发展多种形式的适度规模经营。据湖北省委农办和湖北省三农问题研究会的调查数据，目前湖北全省经营50亩以上耕地规模的工商主体有5102个，经营耕地总面积125.6万亩，平均经营规模246亩。

在农业供给侧结构性改革的新常态下，国家政策旨在加快培育新型农业经营主体，建成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。目前国家正在加快构建政策体系，支持发展规模适度的农户家庭农场和种养大户；支持专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体以土地、资金等生产要素与龙头企业进行合作经营；允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；促进各类新型农业经营主体融合发展，培育和发展农业产业化联合体，鼓励建立产业协会和产业联盟。