农村土地制度改革与“三权分置”制度探讨

陈锡文^[1]

很多因素复合在一起，就决定了农村的土地制度及其改革必然十分复杂，而且很多方面的改革，不仅仅是农村内部的事情，还会影响到经济社会发展的全局，所谓牵一发而动全身。

我国农村的土地制度非常复杂。但国家宪法对农村土地制度在所有制和基本经营制度这两个基本问题上都做出了明确的规定。在所有制方面，《宪法》第10条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这就是说，农村的土地，无论是谁占有和使用，也无论其用途如何，都归农民集体所有。在基本经营制度方面，《宪法》第8条规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是改革以后形成的我国农村的基本经营制度。有了这两条规定就可以说，尽管农村土地制度改革面临的问题纷繁复杂，但基本方向是明确的，改革的底线也是清楚的，只要坚持这两条，就不至于出现颠覆性的错误。

我们说农村土地制度复杂，主要原因有三点，一是农村土地的数量大，二是农村土地的用途多，三是农村土地牵涉的利益关系复杂，数量大。据第二次全国土地调查，全国属于农民集体所有的土地总面积达66.9亿亩，约占全国国土总面积的47%。农村土地的用途多，有耕地、园地、林地、草地、水面，有村庄建设用地，村庄建设用地中又有农户宅基地、集体公益性建设用地、集体经营性建设用地等，此外，还有相当部分的未利用土地（主要为荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）。同时，土地虽然是农民集体所有的，但在如何利用的问题上，必须符合国家的土地利用总体规划以及各专项规划，必须接受土地的用途管制。

此外，宪法还规定，土地的所有权不得买卖或以其他方式非法转让；国家为了公共利益的需要，可依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

这么多因素复合在一起，就决定了农村的土地制度及其改革必然十分复杂，而且很多方面的改革，不仅仅是农村内部的事情，还会影响到经济社会发展的全局，所谓牵一发而动全身。因此，中央对于推进农村土地制度的改革，历来持审慎、稳妥的原则。如关于“三块地”的改革试点、“两权抵押”的改革试点等，都需要得到全国人大的授权才能开展试点工作。

这里，着重讲关于农村集体耕地的家庭承包制度以及“三权分置”的制度创新问题。