探索与争鸣
区域性社会管理创新的法治化检视
陈晋胜[1]
摘要：我国区域性的社会管理创新如火如荼，但“创新与制度”间的矛盾是不可避免的。以法治化的检视方法对这方面“矛盾”的化解是十分必要的。法治化检视应当遵循依法治国、依法行政等诸多要纲。应当符合以人为本的“群众观”、以法为域的“事项观”、以“职权”为主的“细化观”和以“事实行为”为主的“科学观”。应当注重任务性要件，以提高效率；注重工作性要件，以增强效能；注重目的性要件，以促进效益；注重宗旨性要件，以扩大效果。
关键词：区域社会 管理创新 法治化检视
在党的十八大精神指引下、在党的十八届四中全会“依法治国”思想指导下，中华儿女的筑梦热潮此起彼伏，追浪前行。尤其是地方政府以其区域性特色为基础，大力践行社会管理创新。笔者认为，有鉴于“制度与创新”的现实困惑和矛盾日益凸显，横亘在前。很有必要对区域性社会管理创新进行法治化检视，以供决策者参考。
一、社会管理创新的法治化之要纲
（一）社会管理创新的理念应坚守依法治国的基本方略
法治是规则之治，规则是为了秩序的。这与以“秩序”为目的的社会管理是一致的。这种“法治”与“管理”的“合意性”，决定了“创新”的基本局限是：社会管理创新必须在“法律”的框架下进行，必须遵循“法治”的基本原则。依法治国是我国确立的基本方略，社会管理创新是我国当前的中心话题。如何做到既坚守依法治国的基本方略，又搞好当前的社会管理创新呢？笔者的基本观点是，社会管理创新的理念应坚守依法治国的基本方略。社会管理创新必须根据社会管理的各种法律规范之立法目的，在法律划定的边界内实施创新。任何突破法律、有悖立法宗旨的“创新”都是不可取的。可以这样说，法律是社会管理创新不可逾越的一条“红线”。
（二）社会管理创新的原则应坚持依法行政的基本原则
实现依法治国，坚持依法行政是关键。依法行政是成就依法治国的核心要素。就政府而言，社会管理创新是依法行政的重要内容，是彰显政府行政的重要手段和强化政府职能的重要方式，也是政府积极行政、开拓行政的重要方面。是政府工作之所以具有生机与活力之所在。政府作为法律的执行机关，政府的一切所作所为，包括社会管理方面的各种各样之“创新”都应当是“执行”法律而并非“突破”和“超越”法律。正是在这个意义上，笔者认为，社会管理创新应当是沿着立法的“指向”正向进展、正面扩展和正力发展，拓宽法律的基本功能、扩大法律的基本效能、延伸法律的基本含义、丰富法律的基本内容，以弘扬法律的核心理念为创新的基本价值取向，使法律通过社会管理创新全面地走进公民生活，对社会公民产生更为深刻的教示意义。
（三）社会管理创新的内容应坚称“三个代表”的基本方向
政府在国家法律划定的“边界”内如何实施社会管理创新呢？笔者认为，“三个代表”确定了“创新”的基本格局和方向是：
代表先进生产力的发展要求，确定了“创新”的目的是对先进生产力的大解放；代表先进文化的前进方向，确定了“创新”的目标是对先进文化的大促进；代表最广大人民的根本利益，确定了“创新”的宗旨是对最广大人民群众根本利益的大谋取。“三个代表”是我们党的立党之本、执政之基和力量之源。社会管理的创新理应是各级政府依法治国、依法行政的执法之策、政务之举和行政绩效之取向。创新的制度是对法律功能的正向延伸和扩展，创新的工作是对法律实施的切实贯彻和执行，创新的方式是对法律条文的具体细化和完善，创新的结果是对法律精神的深度弘扬。
（四）社会管理创新的程序应坚定科学发展的基本思路
社会管理创新虽不是对法律的突破，但却是对法律之下的原有具体制度的突破，是对现有管理格局的又一次“再造”。因此可以说，这种再造式的创新应当在程序上坚定科学发展的基本思路。在促进区域转型跨越发展中，地方政府必须在强化社会管理过程中的地方“立法”方面勇于开拓，有所作为，大胆创新，及时出台各种引领性的、指导性的、鼓励性的、规范性的和禁止性的、惩罚性的、打击性的规范性文件。具体来说体现在以下两个方面：
一是自主类政策制定性创新与授权类政策实施性创新。
自主类政策制定性创新是指：促进区域转型发展，亟须地方政府强化社会管理的自主性创新，主要是指区域本身在转型、跨越、发展中，依据组织职权如何从本土实际出发进行的政策制定性创新。
授权类政策实施性创新是指：促进区域转型发展，亟须地方政府强化社会管理的授权性创新，主要是指区域本身在转型、跨越、发展中，依据法律、法规授权如何借力中央政策的实施性创新。
二是外部律他类规范的制定创新与内部律己类规范的制定创新。
外部律他类规范的制定创新是指：促进区域转型发展，亟须地方政府坚持“不抵触原则”，依据行政管理规范强化社会管理的外部律他类的规范性文件的制定创新。
内部律己类规范的制定创新是指：促进区域转型发展，亟须地方政府坚持“根据原则”，依据组织人事管理规范强化社会管理的内部律己类的规范性文件的制定创新。
二、社会管理创新的法治化之要求
（一）社会管理创新的主体之要求——以人为本的“群众观”
促进区域转型发展，不仅亟须地方政府强化社会管理创新，而且需要地方政府科学地确立创新向度。“胡锦涛、习近平等领导同志强调指出，社会管理，说到底是对人的管理和服务，要把群众工作作为社会管理的基础性、经常性、根本性工作，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”为了促进区域转型发展，地方政府强化社会管理的创新主要集中在地方“立法权”方面。由于地方的“立法事由”取决于国家，这不仅决定了地方在立法上的局限性，而且确立了地方政府在立法方面的基本向度是要做到科学立法。这是对社会管理创新主体的基本要求。
（二）社会管理创新的对象之要求——以法为域的“事项观”
政府在社会管理中实施创新的基本前提是，首先要理出制约社会经济发展的制度性瓶颈是什么？有哪些？其次要理出助推社会经济发展的制度性文件需要是什么？何时出台？最后要理出保障社会经济发展的制度类规范需要是什么？谁来制定？这些都需要分门别类地梳理出来。根据职责和权限做好差异性的层次的和类别的“立章建制”方面的“准备”工作，如省、市、县三级的“级差性立法”准备工作；党委、人大、政府三类的“类差性立法”准备工作和理论与实践、科研与实务，前线（一线）与后方（三线）的“质差类立法”准备工作；又如，先行先试的“禁止性”规定、“保障性”规定和“促进性”规定，等等。总之，要通过大量的工作，以使鼓励性“立法”上去，禁止性“立法”下来，规范性“立法”跟上。具体来说，作为各级政府应在以下四个方面实施创新：
一是属于国家倡导鼓励的事项，地方政府应积极创新。比如，节能降耗、生态平衡、资源保护、保障房建设、社会医疗保障、惠农措施等。
二是属于国家没有禁止的事项，地方政府应大胆创新。比如，政务信息公开、民主行政、科学行政、科技开发、技术转让等。
三是属于国家不够明确的事项，地方政府应谨慎创新。比如，小产权房等。
四是属于国家明令禁止的事项，地方政府应禁绝创新。比如，商业用地、耕地保护等。
（三）社会管理创新的内容之要求——以“职权”为主的“细化观”
众所周知，政府的责任性质决定了政府的责任行为必须具有积极性、主动性、开拓性和创新性。可以说，要促进区域转型发展，必须要强化社会管理。要强化社会管理，政府行为的创新是核心问题。那么，作为各级政府如何在行为上创新呢？笔者认为，政府应依据法定的职权勇于实施如下几个方面的创新：
一是职能创新。即根据政府中心任务，依据内部组织法，通过发挥职能作用创新。主要是通过对已有“法”的“立法目的”、“立法宗旨”和“立法原则”而进行“开拓性执法。”在“开拓性执法”方面，一定要准确理解“立法宗旨”，认真坚持“立法原则”，彻底实现“立法目的”。可以说“开拓性执法”是现代政府综合素质的根本体现。政府作为社会公共产品的开发者、组织实施者以及管理者，必须根据当地现实需要来提供数量更多、质量更好、深受广大人民群众喜爱的“社会公共产品”。
二是职责创新。即根据政府工作目标，依据外部管理法，通过履行社会职责创新。主要是通过对已有法的“缺漏补充”和“粗疏细化”而进行“细化性执法。”在“细化性执法”方面，一定要对已有法的“缺漏”进行及时“补充”，对法的“粗疏”进行必要及时的“细化”。这里的对“法”的“缺漏”“补充不补充”，以及补充及时不及时；对法的“粗疏”“细化不细化”，以及如何“细化”，更多的都是属于政府作为不作为的“行政事实行为”范畴的问题，而不是“行政法律行为”范畴的问题。这些行为做不做，很难被追究法律责任。很简单，因为它不是行政法律行为，而是行政事实行为。但应当充分认识到，行政事实行为是地方政府在促进区域转型发展中实施社会管理创新的主要行为。
（四）社会管理创新的方法之要求——以“事实行为”为主的“科学观”
为了促进区域转型跨越发展，地方政府的创新大多集中在社会管理的行政事实行为方面。地方政府在促进区域转型发展中的社会管理创新行为，既有内部行为，也有外部行为；既有抽象行为，也有具体行为；既有拘束行为，也有裁量行为等不一一而论。但在上述所有行为中，无非行政法律行为，抑或是行政事实行为。应该说，地方政府在促进区域转型发展中的社会管理创新行为中，是不该包括行政法律行为的。因为行政法律行为是严格依照法律规定的程序所为的行为，没有逾越的余地，不能突破它去创新。但行政事实行为则不同，其本质是法律赋予各级政府“游离”在法律“间隙”中的一种行为。这种行为也是既有内部行为，又有外部行为；既有抽象行为，又有具体行为；既有拘束行为，又有裁量行为等。笔者通过对行政事实行为的研究认为，地方政府在促进区域转型发展中的社会管理创新行为中，集中体现为各种类型的行政事实行为。诸如包括发布信息、宣传、教育、行政指导、咨询答复、指导性计划等认知表示行为；“以人为本”和“执政为民”的公益事业行为；社会公共产品的开发、生产、使用、管理等行为；公有公共设施建设维护、协调和改善公共福利等活动行为；帮助公民、法人或其他组织把维护社会秩序、促进经济发展变为自觉行动等具体实施行为；在行政许可中的资料审查、存档备案等资料性和技术性的行为；对扣押物品的保管行为；等等。说到底，社会管理的创新必须着陆在“行政事实行为”的“地面”上，这是“创新”“科学观”的基本要求，也是创新应有的科学态度。
三、社会管理创新的法治化之要件
（一）社会管理创新的任务性要件——提高效率
应该说，政府在强化社会管理中创新的疆域是十分宽阔的，实施的多数行为都具有创新的广大空间和美好机遇。我国的“南水北调”、“西气东输”和“三峡开发”，以及“动车、高铁”建设，这些都是我们党和国家在“项目”上的伟大创新，也是提供给我国人民最大的社会公共产品。从政府立法、执法和司法三种环节行为来看，立法方面的缺漏补充行为、执法方面的程序细化行为和司法方面的权利保障行为，每一环节都有广阔的创新疆域；从政府内部和外部的两种管理行为来看，内部方面的严格律己行为和外部方面的严格律他行为，每一方面都有很多的创新事项；从政府抽象和具体的两种基本行为来看，抽象方面的及时立章建制行为和具体方面的“人性化”处罚、许可、强制等行为，每一种也都有大量的创新内容。总而言之，政府的所有行为都内含着丰富的创新空间和创新时间。政府的本质特征就是要在社会管理中通过不断开拓和创新，提高工作效率，圆满完成各项任务。
（二）社会管理创新的工作性要件——增强效能
行政事实行为中的“辅助型”行为，主要是一种成就行政法律行为的成就性行为。辅助型行政事实行为，是指行政主体依据法定职权在法定职责范围内实施的对行政主体的行政法律行为具有辅佐、帮助性质的实际行政行为。这种行为具体表现为对行政法律行为的内容充实、形式完善、结构补充、程序细化、处理及时、职责竭尽等方面。它的全部含义集中体现在对行政法律行为的“辅助”上。它对行政法律行为，一是目的上具有服从性，二是形式上具有附随性，三是功能上具有修饰性，四是效果上具有成就性，五是表象上具有展现性。这些都是辅助型行政事实行为的基本特征。这一特征表明，辅助型行政事实行为具有为行政法律行为辅佐、帮助的基本目的和作用，为行政法律行为的实施做一些前期的“铺路”工作、中期的“护路”工作和后期的“修路”工作。通过对行政法律行为法律效果的圆润、法律瑕疵的掩饰、社会形象的美化，实现对行政法律行为的合理修饰与完美展现，促进行政法律行为的既定意图不断地向深度延进和向广度扩展，彰显行政法律行为的社会影响力，增强政府对社会实施有效管理的效能。
（三）社会管理创新的目的性要件——促进效益
行政事实行为中的“沟通型”行为，也是政府在社会管理中实施创新的重要行为。它是指行政主体为了更好地履行行政职责，发挥行政职能，完成行政任务，实现行政目标，在积极、主动地与行政相对人进行接触、联系过程中实施的行政行为。这种行为通过具体的商议、确认、协调、表意和认知等方式方法，能够实现政府管理社会的基本目的和价值，全面促进政府的社会效益：
一是人心上理解、共识价值，以实现行政活动中的情投意合。沟通型行政事实行为能够在人心上达到相互包容。
二是人事上合作、共赢价值，以实现行政活动中的互利互惠。沟通型行政事实行为能够在人情上取得有效利用。
三是人情上互信、互帮价值，以实现行政活动中的荣辱与共。沟通型行政事实行为能够在人际上促成友好交往。
四是人缘上和睦、相处价值，以实现行政活动中的互通有无。沟通型行政事实行为能够在人格上实现相互尊重。
五是人力上和谐、共创价值，以实现行政活动中的通力合作。沟通型行政事实行为能够在人性上获得有效激发。
有鉴于此，我们必须足够认识到沟通型行政事实行为对于行政活动开展的重要性、必要性、复杂性、艰巨性和科学性。必须因人、因地、因事、因时地选择最佳的激励措施，通过各种具体形式，竭尽全力地挖掘相对人的潜力，把它们当作“行政合作人”。既要全面地调动更要永久地维持相对人和社会公众的积极性及其参与性，以获取“创新”的最佳社会效益，实现法律效益与政治效益、社会效益的高度统一。
（四）社会管理创新的宗旨性要件——扩大效果
为人民服务是我国公务人员的根本宗旨。政府在社会管理过程中需要为社会公众做出各种各样的具体行为。这些在提供服务过程中所实施的各种实际行为，也是一种典型的服务型行政事实行为。这种服务型行政事实行为通过具体展现政务公开、过程透明、资讯告知、安全警示、防范建议、指导扶助和事实鉴证等多种形式，扩大政府对社会优质管理的效果。
奉献性是服务型行政事实行为的行为、能力特征，也是其本质特征。主动性是服务型行政事实行为的动因、目的特征。表现性是服务型行政事实行为的外在形式特征。无私性是服务型行政事实行为的条件、要求特征。诚信性是服务型行政事实行为的内在素质特征。服务型行政事实行为是一种外显性很强的行政行为。它是通过多种多样的表现形式来实现的，但无论如何“表现”都应当是诚实守信的行为，不应当因为是“服务”、是无私的奉献，而不诚实、不守信和不承兑诺言。
无论是就山西全省抑或省城太原，“资源型经济转型”是当前的“主题”。探索地区产业优化升级、战略性新兴产业发展，实现绿色发展和可持续发展，实现煤、焦炭、电力、冶金、制造等传统产业的集约化，实现文化旅游、物流、信息、新材料、新能源等新兴产业的规模化，推进工业新型化、农业现代化、市域城镇化、城乡生态化，都特别地需要各级党委、人大和司法，尤其是政府及其职能部门这些各类公权力主体提供大量的“服务型”行为。这种行为是社会管理创新的主导性行为，具有统领其他行为的核心功能和作用：服务型行政事实行为是政府服务本质的根本体现、服务职能的具体体现、服务责任的必然要求、服务活动的应有内容和服务目的的内在需要。
服务型政府就是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型行政事实行为的基本价值应当主要体现在以“民”为核心内容的“服务理念”的价值取向上：一是民心相融价值，二是民权尊重价值，三是民意实现价值，四是民生保障价值，五是民益（利）增强价值。
历届政府总理在工作报告中都曾明确提出要“建设服务型政府”，要求服务型政府应当是亲民的政府、为民的政府和富民的政府。中国的各级政府应当努力实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。“要做代表和维护群众利益的‘保护伞’，做倾听群众心声的‘听诊器’，做缓和社会矛盾的‘减压阀’，做解决群众疾苦的‘助推器’。”
[1] 山西大学法学院教授，法学博士，博士生导师，主要从事行政法学、警察法学教学和研究。