浅析生态环境善治
李岸曰 丁霖[23]
【摘要】生态环境善治是生态型政府的基本职责。在生态文明建设背景下，构建生态型政府需要进行生态环境善治。现阶段，由于国内外的环境形势以及国内环境治理情况，我国政府需要进行生态环境善治。随着我国生态环境保护意识的提高、政策支持与法律支撑，生态环境善治具备实施的基础和条件。但生态环境善治还需从决策生态化、法律生态化、行政结构生态化以及绩效评估和责任追究机制生态化等方面予以完善，真正实现生态环境善治，构建生态型政府。
【关键词】生态文明 生态型政府 生态环境善治 决策生态化 法律生态化 行政结构生态化
生态环境善治就是“要在环境保护中充分发挥相关各方的作用，并充分利用法律、行政、经济和社会手段，改变环境保护仅由政府（特别是由环境保护部门）独立举办并过分依赖行政手段的局面”。[24]“推动生态环境善治，是生态型政府的基本职责。”[25]在环境问题凸显之前，社会仅仅追求经济效益而忽视环境效益，政府以追求GDP增长为天职。虽然我国在经济发展之初就意识到了我们不能走西方国家“先污染后治理”的路子，1979年即出台了《环境保护法（试行）》，也有专门的环境保护部门，但在改革开放、经济高速发展的诱惑下，环境利益被忽视，利用资源、环境创造更多经济价值受到了社会公众的追捧，GDP的高速增长给公众带来了物质满足和享受，最终导致了生态环境的恶化。
政府逐渐开始意识到环境污染与生态破坏不利于经济社会可持续发展，开始生态环境的治理和保护。但由于缺乏生态环境保护意识，生态环境问题非社会共同关注之事项，经济发展仍然是公众之追求，政府无法开展生态环境善治，仅能在有限领域内对生态环境保护进行倡导和专制性治理。但简单的倡导和粗暴的执法并不能完全解决环境问题。直到最近几年，社会公众逐渐尝到了生态环境恶化的恶果，雾霾、水土流失、土壤污染、地下水破坏等，全社会的环境意识不断提高，能够、也需要参与到生态环境治理之中，此时需要在建设生态型政府之时推动生态环境善治。“建设生态文明，是全体人民群众共同的事业。人民群众的积极参与，既可以有效减少政府解决生态环境问题的行政成本，提高政府生态治理成效，也可以预防企业的污染行为，对企业行为形成有效的监督。生态环境善治的核心是在全社会参与生态治理的过程中充分发挥人民群众的主体作用。”[26]
在从利用资源到保护生态环境的今天，历史发展经历了从“人定胜天”到“人与自然和谐相处”，推动生态环境善治是建设生态型政府所亟须的，也具有生态环境善治的现实基础。因此，在现阶段“为了充分发挥政府在生态文明建设和生态治理中的主导作用，必须努力促进政府的绿色化，使政府成为生态型政府”，[27]而政府想要绿化和深化，必须推动生态环境善治。
一、推动生态环境善治的现实需求
国内环境污染与生态破坏的现状，全球范围内的环境问题，以及政府、企业、公众三者在生态环境治理中的矛盾，使得生态型政府的建设亟须推动生态环境善治。
（一）我国环境污染与生态破坏情况严重，亟须政府发挥生态环境治理的主导作用
2011年冬，突如其来的雾霾将北方笼罩，使人们第一次切身体会到了环境污染的危害。环境污染与生态破坏问题受到了普遍关注。除了大气污染带来的雾霾以外，我国还存在诸多环境问题，如酸雨、饮用水污染、河流湖泊污染、土壤污染、固体废弃物污染、危险化学品污染等环境污染，以及水土流失、滥伐森林等生态破坏。这些都是新时期我们亟须解决的生态环境问题。经历了运动式环境污染治理之后，生态环境恶化得到了一定程度上的遏制，但生态破坏与环境污染问题仍然继续发生，并未完全解决。
根据环境保护部发布的《2014中国环境状况公报》，“全国开展空气质量新标准监测的161个城市中，有16个城市空气质量年均值达标，145个城市空气质量超标”。“全国有470个城市（区、县）开展了降水监测，酸雨城市比例为29.8%，酸雨频率平均为17.4%。2013年，全国生态环境质量总体‘一般’。生态环境质量‘较差’和‘差’的县域占30.3%。”[28]根据《2015中国环境状况公报》，“全国338个地级以上城市中，有73个城市环境空气质量达标，占21.6%；265个城市环境空气质量超标，占78.4%。480个城市（区、县）开展了降水监测，酸雨城市比例为22.5%”。[29]城市环境污染尚未解决，农村环境问题也亟须受到关注。农村生活垃圾污染、化肥农药导致的土壤污染等都直接危害到人的身体健康。无论是城市环境还是农村环境的治理，无论是大气污染等环境污染的治理还是水资源等资源的保护，都亟须在政府发挥生态环境治理中的主导作用，推动生态环境善治。
（二）全球范围内的环境问题恶化，亟须政府对生态环境问题进行统筹治理
人类的生存发展离不开环境和资源。两次工业革命后，人类经济发展进入井喷式阶段。工业革命前，人类简单地依靠太阳能、风能、水能以及畜力和人力来维持生活；后来人们开始大规模挖掘深埋于地表之下的资源，先是煤矿，然后是石油和天然气。“蒸汽机和内燃机使用化石燃料发电，这些电力通过电线输送出去，使得人类能够发明其他新技术，这些技术大幅提高了食物产量以及商品和服务的生产量。生产率的提高导致世界人口空前增长，城市化进程空前加快。”[30]然后，我们必须注意到的是，“人类在地球的生物量中所占比例只有0.5%，但我们所消耗的资源却占净初级生产量的31%。”[31]人类对环境和资源的掠夺可见一斑。
全球范围内面临着臭氧层空洞、气候变化、生物多样性破坏、耕地减少和破坏、热带雨林破坏、河流跨境污染等生态环境问题，这些都需要全球的合作才能共同解决。环境问题是全世界的整体性问题，所谓牵一发而动全身，各国对生态环境的保护与治理都相互影响。只有各国政府生态化，进行生态环境善治才能共同解决全球范围内的生态环境问题。
（三）社会中三大主体之间矛盾凸显，亟须通过生态环境善治解决环境问题
环境问题是经济发展带来的，又需要通过经济社会发展来最终解决。一方面，由于我国政府封闭式行政，使得社会主体难以参与到政府行政之中；另一方面，地方政府为谋求GDP增长，与企业利益相勾结，使得政府与企业相互利用。这些都导致了政府、企业、公众之间的矛盾。
近年来，环境群体性事件群发，这些都是由于社会公众对政府不信任、对企业不信任。如PX事件、反核运动，都是由于政府未向公众公开相关信息，未对利益相关者进行相关环境知识、科学知识的普及，而导致的公众对项目本身的不了解和对政府的不信任。而当公众的环境利益受损时，政府对公民的请求不作为等，又进一步加剧了公众与政府之间的矛盾。另一方面，企业为了谋求在市场上的生存与经济利益，搞好“政府关系”，通过各种手段来利用政策红利；政府招商引资、干预市场企图获得更多经济利益，由此企业与政府之间形成相互利用关系，最终导致企业对政府依赖却不信任，政府决策直接决定企业的生死存亡。有些地方政府甚至通过环境影响评价、环境许可证、排污收费等约束，“控制”企业，企业交钱办事以符合“法律规定的条件”，免除环境责任。环境影响评价等制度形同虚设，反而成为政府谋求自身利益的另一门路。政府、企业、公众相互之间存在矛盾却缺乏沟通渠道，政府在环境保护上乱作为或不作为，根本原因就在于政府履行职责的单一性，环境保护仅由政府独立进行并过分依赖行政手段的局面。为打破此种局面，缓解政府、企业、公众之间矛盾，亟须推动生态环境善治，构建生态型政府。
二、进行生态环境善治的现实基础
构建生态型政府，推动生态环境善治，除了有上述现实需要之外，也具有现实基础。对生态环境善治的需求，并非空想，它既具有较高环保意识的文化支撑，也有党中央和国务院关于生态环境治理的政策保障，更有实施生态环境善治的法律基础。
（一）生态环境善治的意识支撑
自2011年雾霾突袭北京开始，人们的环保意识瞬间被点燃，社会各个群体对生态环境保护的关注度越来越高。“可持续发展”与科学发展观的普及，在一定程度上转变了环境保护观念，从“环境保护与经济社会发展相协调”到“经济社会发展与环境保护相协调”的认识转变，绿色GDP观念逐步替代经济GDP，环境保护意识在全国范围内得到显著提高。
在中央，自中国共产党第十八次全国代表大会后，生态文明建设提上议事日程。中国共产党第十八次全国代表大会报告中提出，“要大力推进生态文明建设，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，加大自然生态系统和环境保护力度，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[32]之后，党中央和国务院多次发文推进生态文明建设，并且在农村发展、新型城镇化规划、深化改革开放、依法治国等诸多方面强调生态环境的重要性。由此可见党中央和国务院对生态文明建设的重视，以及中央层面生态环境保护意识的提高。
在地方，也有不少省市开始注意到生态环境的重要性。在环境执法上，重庆、深圳等地为解决环境违法成本低的问题，率先探索了“按日连续处罚”的处罚措施。2007年9月1日实施的《重庆市环境保护条例》第111条第2款规定：“违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚。”这使重庆市成为我国首个执行按日连续处罚的城市。[33]在环境司法上，各地探索环境公益诉讼，并探索环保法庭的建设。如在乐陵市郭家乡乐陵市金鑫化工厂案[34]和海珠区新中兴的洗水厂致水污染案[35]中，检察院对排污企业直接提起环境公益诉讼。在贵州、云南、浙江、江苏等地都有设置专门的环保法庭的探索。由此可见，地方的环境保护意识也逐步提高。
在高校，环境科学、环境相关学科发展受到关注，各个学科也将其研究领域逐步扩展到环境领域，如环境法、环境经济、环境管理、环境科学等都受到关注，各个领域的专家学者也加入生态环境领域的研究当中。
在社会，环保组织蓬勃发展。截至2005年年底，我国共有各类环保民间组织2768家，其中政府部门发起成立的环保民间组织占49.9%，民间自发成立的占7.2%。[36]到2008年10月，全国共有环保民间组织3539家。其中政府发起成立的环保民间组织1309家占37.0%，草根环保组织508家，占14.4%。[37]由此可见，环保组织在不断发展，草根环保组织更是成倍增长，社会中环保意识也在不断提升。
综上所述，无论是中央还是地方，无论是官方还是民间，环境保护意识都得到了大大提升，从而足以为推动生态环境善治提供意识形态的基础，足以支撑生态型政府的构建和生态环境善治的实施。
（二）生态环境善治的政策保障
自党的十八大提出“要大力推进生态文明建设”，“把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”后，中共中央多次发文推动生态文明建设，并在改革开放等事项的文件对生态环境予以关注。（详见表1）
表1：十八大以来党中央发布的有关生态环境的文件
续表
在生态文明建设方面，2013年中共中央发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其第14项“加快生态文明制度建设”对生态文明建设提出了具体而明确的方针政策；《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》中再次强调“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”[38]，在新型城镇化规划与深化农村改革中都进一步强化生态环境保护制度；2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本”[39]；2015年中央发布《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等文件，制定具体方案和措施推动生态文件建设。
由此可见，无论是从生态文明建设自身出发，还是从经济社会发展出发；无论是从城镇环境保护出发，还是从农村环境治理出发；无论是从环境治理出发，还是从环境责任追究出发，党中央的相关文件已然为生态环境善治提供了较为完善的政策保障。
（三）生态环境善治的法律基础
2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《环境保护法》，为生态环境善治提供了较为完善的法律基础。新《环境保护法》对政府、企业、公众在环境治理中的地位与作用进行了详细规定，初步构建了“政府—企业—公众”三主体良性互动、协同共治的环境治理模式。
首先，新法既增加了环保行政机关的行政权力，又明确规定了环保行政机关的环境责任。新法不仅规定现场检查、查封扣押、停产限产、按日连续处罚和行政拘留等来扩充环境保护的行政权力，规定了地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责（第6条第2款）、环境保护目标责任制和考核评价制度（第26条），还规定了监管部门的法律责任（第68条）。另外，新法还规定了对环保行政机关的监督机制，如舆论监督（第9条）、人大监督（第27条）、公众监督（第57条、第58条）。新法在赋予环保行政机关行政执法权的同时，也规定了环保行政机关及其工作人员的环境责任，更规定了对政府环境管理权的监督机制，为生态环境善治提供了完善的制度保障。
其次，新法还对企业的环境责任进行了明确规定。新法在总则第6条第3款中明确规定了企业的环境责任，并明确规定了排污企业的法律责任、企业环境信息公开义务以及环保黑名单制度等。新法的规定，促使企业自觉参与到环境保护之中，自觉履行其环境义务，促进生态环境善治。
最后，新法还通过专章（第五章）对公众环境权利进行明确规定，明确了公众在环境治理中的参与权、知情权、举报权和提起公益诉讼的权利。不仅如此，新法还对公众的环境义务进行明确规定，如新法第6条第4款、第38条。新法通过对公众环境权利与义务的双重规定，使公众能够参与到生态环境治理当中，也促使公众自觉参与到生态环境治理之中，推动生态环境善治。
新法通过对政府、企业、公众三类主体的环境义务予以明确规定，并通过政府环境责任、政府履职的监督机制，以及企业环境责任、公众环境权利等的规定，形成了公权主体与私权主体在环境保护中的协同共治。新法的规定，改变了以往行政主导型环境治理模式，开启了行政手段与经济手段相结合，政府、企业、公众等社会主体共同参与的生态环境治理模式，为推动生态环境善治提供了法律基础。
三、实现生态环境善治的具体措施
（一）决策生态化
要构建生态型政府，实现生态环境善治，首先必须要实现决策生态化。党的政策和决策，政府决策和规划的制定和实施，都应当考虑到生态环境的因素，将生态环境效益纳入评估范围。实施并落实新《环境保护法》第14条规定的“政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响”，以及第19条规定的“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施”，进一步落实“规划环评”。
决策生态化，不仅是在决策和政策制定时和实施前考虑对生态环境的影响，更重要的是引入公众参与。目前对政策制定以及规划制定都有法律规定，要“听取有关方面和专家的意见”[40]，在决策和政策制定中充分考虑相关专家和公众的意见，畅通社会公众表达其意愿的渠道，使决策和政策真正符合人民群众的切身利益，使决策和政策更具有民主性、科学性。
（二）法律生态化
要构建生态型政府，实现生态环境善治，还需要有政府决策、行政依据的生态化，即法律的生态化。法律的生态化，不仅需要构建完善的环境法律体系，还需要各个部门法的生态化。
我国虽然新修订了《环境保护法》《大气污染防治法》，但环境法律体系仍不够完善。有些法律规定过于陈旧，无法解决新时期的生态环境问题，如《草原法》《森林法》等；有些领域还留有空白，没有相关的法律规定调整，如土壤污染防治、生态环境损害修复等。环境法律体系的构建不是一朝一夕的，除了环境专门法的完善，还需要环境法本身理论体系的构建和完善。环境法是否属于部门法在环境法学者之中尚有争议，对环境法调整对象、环境法立法目的、环境法本位等理论问题的研究尚未有定论，例如，如何构建环境法理论体系，如何要求《宪法》中明确规定“环境权”，《物权法》中将“公众共有物”单列为一类，《刑法》中保护“环境法益”等。只有环境法理论自身的完善和发展，才能够推动其他部门法乃至《宪法》对生态环境予以关注和调整。
当然，法律的生态化，并非仅指环境法律体系的构建，还需要我国法律体系和相关法律的生态化。如《宪法》中明确规定的环境义务；民法中对环境侵权的明确规定，对动物的特殊定位、对公众共有物等予以关注；经济法对绿色信贷、环境税费等的调整。生态环境问题具有综合性和复杂性，仅仅依靠环境法律的调整还远远不够，需要通过社会各界的共同努力，更需要调整社会生活方方面面的各项法律对环境问题的关注和调整。法律的生态化，需要我国各项法律以及法律体系都秉持“可持续发展观”，从“人与自然和谐相处”角度出发，对人与人之间的社会关系进行调整。法律的生态化，为政府行政提供生态型的法律依据，督促政府进行生态环境善治，为构建生态型政府提供法律依据。
（三）行政结构生态化
除了决策和法律的生态化之外，还需要政府结构本身的生态化，才能够真正实现生态环境善治。新《环境保护法》第10条规定了我国环境保护的管理体制，即“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”环保部门对环境保护工作实施统一监督管理，其他部门对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。
然而，生态环境善治并非环保部门一己之力就能完成的。一方面，环保部门是国务院及各级人民政府的一个职能部门，其人、财、物都要受到政府的管理和控制，因此环保部门对生态环境治理直接受到政府决策和工作重心的影响。若地方政府追求经济发展，而忽视环境利益，那么环境保护部门在工作中会受到排挤和忽视；地方政府重视生态环境，并为生态环境的保护和治理提供资金、人员编制的支持，环境保护部门才能有履行其环境管理职能的基础。为了减少地方政府在人力和财力方面对生态环境治理工作的影响，打破地方保护主义，建立环境垂直管理将是实现生态环境善治的重要一步。[41]另外，环保部门内部之间的权力职责划分也需要进一步清晰明确。未来，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，是落实环境监管的工具，“环保部要借企业排放许可证制度，理顺现在的监管程序，包括环境影响评价、排污权交易、排污收费等。环保部内部司局也要进行相应的机构调整，调整之后，改变每个司局各管一块，互不通气的现状，给企业一个清晰的排污守法边界。”[42]
另一方面，生态环境保护涉及社会的方方面面，如林业部门对森林资源的管理，农业部门对农业农村环境负责，交通部门对机动车进行管理，发改委等对气候变化、产业结构进行管理，海洋环境则需要海洋部门管理。因此，生态环境善治，需要与环境资源管理相关的所有部门协同合作。但部门之间存在监管事项的交叉重叠，部门管理追求的利益有所矛盾，因此，如何协调部门利益，形成各部门在生态环境保护上的协同共治，是进行生态环境善治需要解决的重要问题。
（四）绩效评估与责任追究机制的生态化
生态环境善治的实现，还需要有完善的绿色绩效评估机制与环境责任追究机制。新《环境保护法》规定了地方政府的目标责任制和考核评价制度，为实施绿色GDP评估标准奠定了基础。另外，完善的环境责任追究机制也使地方政府和环保部门能够依法履行生态环境保护的职责。2015年8月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，对党政领导干部的生态环境损害责任进行终身追责，开启了责任追究机制生态化。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态文明建设目标评价考核办法》，落实了对生态文明建设目标的评价与考核。责任追究机制的生态化，不仅要使党政领导干部对生态环境负责、终身追责，还需要完善的责任追究体制，包括人大监督、司法监督、社会监督等，畅通监督渠道，使社会各界都对政府履行生态环境保护和治理职能进行监督。
由于我国生态环境的不断恶化以及全球环境问题愈演愈烈，生态环境问题的解决，需要政府进行生态环境善治。而进入“十三五”规划的我国，生态环境善治具备了意识支持、政策保障和法律支撑，我国政府有能力进行生态环境善治。实现生态环境善治，需要决策生态化、法律生态化、行政结构生态化和绩效评估与责任追究机制生态化，需要政府、企业和公众所有社会主体共同参与，共同履行环境保护义务，构建生态型政府，实现生态文明和社会经济的可持续发展。