一、人民建议权与实现路径

（一）人民建议权是宪法赋予的民主权利

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2条第1款、第3款规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第27条第2款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。第41条第1款规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。第111条第2款规定，居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。《宪法》上述规定明确告诉我们，人民建议权是宪法赋予的一项民主权利，是人民参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的主要形式，是监督国家机关和国家工作人员的重要方式。

（二）人民建议征集是实现民主权利的制度载体

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的最好实现形式。但从目前的情况看，人大代表在代表群众意志的及时性、全面性、便捷性等方面还有诸多不尽如人意之处。在代议制民主不断完善的同时，《宪法》所规定的“通过各种途径和形式”不应当被忽略。^[1]主动征集人民建议，越来越成为政府的行动自觉。2004年3月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取多种形式广泛听取意见，尊重多数人的意愿。2010年10月，国务院发布《加强法治政府建设的意见》指出，要坚持依法立法、科学立法、民主立法，立法过程要有人民群众广泛参与，保证人民的意见和建议得到充分表达；要深入推进科学民主决策。进一步健全决策程序，听证会、专家咨询参加人员要有广泛的代表性。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。其中，在加强和改进政府立法制度建设中，要求完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。可见，人民建议征集是党委政府听取民意、吸纳民智的有效制度，是保障人民群众依法行使民主权利的有效载体，是人民代表大会、政治协商会议实现人民群众民主权利的有益补充。

（三）人民建议权是尊重人民主体性的体现

马克思主义唯物史观认为，人民群众是创造历史的决定力量，“历史活动是群众的事业”，决定历史发展的是“行动着的群众”。认识来源于实践，人民群众是实践的主体，亿万群众的实践活动是认识的源泉和认识发展的动力。我党波澜壮阔的发展历程中，最为宝贵的一条经验就是把“民心”作为制定决策的目标、把“民智”作为科学决策的基础、把“民力”作为实施决策的动力、把“民意”作为检验决策的标准。党的十五届六中全会作出的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》强调：“密切联系群众是党的优良作风和政治优势”，“密切联系群众，最重要的是体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，诚心诚意地为群众谋利益”。党的十七大指出：要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。党的十七届四中全会作的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》特别强调：“坚持立党为公、执政为民，保持党同人民群众的血肉联系。坚持全心全意为人民服务根本宗旨，坚持以人为本，贯彻马克思主义群众观点和党的群众路线，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不断增强党的阶级基础、扩大党的群众基础，使党始终得到人民群众支持和拥护。”党的十八大进一步明确要求，要坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。中共中央总书记习近平在十八届中央政治局常委2012年11月15日与中外记者见面时说，责任重于泰山，事业任重道远。我们一定要始终与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗，夙夜在公，勤勉工作，努力向历史、向人民交一份合格的答卷。人民群众中蕴藏着无穷的智慧和力量，是推动社会前进的决定因素。我们党的智慧和力量来自人民群众。这就需要把人民当英雄来敬畏，就要对人民常怀敬仰之情、常有敬重之念、常存畏惧之心。人民建议征集制度，听取民意、吸纳民智，是党委、政府尊重人民当家作主、保障人民建议权的充分体现。

（四）人民建议征集是信访功能的主要体现

1.人民建议征集是信访工作机构的法定职责

2005年国务院颁布的《信访条例》第6条第2款规定：“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：……（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议。……”第29条规定，信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。第37条规定，县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。第39条规定：“县级以上人民政府信访工作机构应当就以下事项向本级人民政府定期提交信访情况分析报告：（一）受理信访事项的数据统计、信访事项涉及领域以及被投诉较多的机关；（二）转送、督办情况以及各部门采纳改进建议的情况；（三）提出的政策性建议及其被采纳情况。”因此，将信访渠道的民意集中反映并提供给决策层参考，是信访部门的职责所在。2007年，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确要求，广泛征集人民群众的意见建议，建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与国家事务管理。要对人民建议进行认真汇集和分析，对重要的意见和建议进行深入调研和论证，对正确合理的意见充分肯定和采纳，及时发现问题，改进工作，完善政策，接受监督。

2.人民建议征集促使信访功能回归本位

习近平总书记明确指出，信访制度是中国特色社会主义民主政治制度的有益补充。信访制度是我国政治活动中独具特色的一项重要制度安排。信访的功能主要定位于政治参与、利益表达、行政监督、权利救济等方面。近年来，经济改革与社会发展导致了大量的社会矛盾，信访成了公众反映和解决诉求的重要渠道，承载了党和政府的政治、行政和法律功能。由于纠纷解决和权益救济功能的强化，政绩考核功能和公共政策等功能的加入，信访被赋予了过重的职能而产生了一些负面效应。国务院秘书长杨晶同志在全国信访局长会议上要求，必须科学界定信访工作的职能边界，回归本位，把主要精力放到“了解社情民意、汇集意见建议、分析稳定风险、评估政策得失、排查矛盾隐患、解决合理诉求”上来。人民建议征集开展，在工作理念上，实现了从参与保障到参与决策的转变；在工作方式上，实现了从经验实操到规律研究的转变；在工作思路上，实现了从事后处置到事前预警的转变；在工作境界上，承担了从对维稳负责到对执政负责，有效地避免陷入“越维稳越不稳”的恶性循环，实现了信访听取民意，联系民情，维护民利的本位功能。

3.人民建议征集工作提升信访工作现代化水平

国家治理现代化要求，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。^[2]人民建议征集制度积极鼓励群众参政，强化建议权，以改善民生为基点，以政策完善为导向，不断提高人民群众参与国家、社会和自身事务管理能力。人民群众通过民主参与和权力监督，又促进了党和政府治理水平的现代化，也相应提高了信访工作本身研判分析、影响决策、化解矛盾、社会预警等方面工作水平，同时不断鞭策信访工作人员，不断加强学习和实践，提高科学化、专业化、职业化工作能力。