第四章 美国预算法律问题研究

一、美国预算制度的历史沿革

美国是典型的联邦制国家，联邦政府与州政府没有直接的隶属关系，州政府以下的政府统称为地方政府，遵循本州宪法的组织要求。这一特殊的组织结构在财政上体现为财政联邦制。州政府以及地方政府的税收、预算支出和举债需要经过州议会的决议，州议会对选民负责，体现财政决策的公共意志。美国公共预算制度的发展从1921年开始，经历了行政主导、均势预算和多元预算三个阶段。这既是行政权与立法权博弈的过程，也是从政府垄断到公共参与的发展历史。

（一）行政主导预算时代

如果将《1921年预算与会计法案》的颁布视为美国现代公共预算历史的起点，那么在1921年-1974年是美国预算史上的行政主导预算时代。这一阶段的预算改革不仅使行政主导预算模式逐渐形成，而且使行政部门在与立法部门的较量中占据了绝对优势，总统在预算编制过程中起主导作用。立法部门主要通过各种政治策略、政治过程和政治原则来与行政部门博弈。

（二）均势预算时代

1974～1993年是均势预算时代，这一阶段的标志性事件是《1974年国会预算与控制截留法案》的出台。该法案在扩大国会预算权力的同时，并未改变总统的预算权能，即总统每年都需要向国会递交预算，并在预算过程中发挥重要作用。该法案改变了只能由美国财政部进行预算编制的格局，赋予了国会独立起草预算提案的权力。国会在收入委员会、拨款委员会的基础上，增设了参众两院预算委员会^[1]和国会预算办公室（Congressional Budget Office，简称CBO）。一系列的预算改革使立法与行政部门在预算功能上势均力敌，国会与总统之间预算权力形成一种对弈型的权力结构。自此，美国国会不仅可以表决预算，也可以独立提出预算提案，美国进入了国会和总统共管预算时期。

（三）多元预算时代

20世纪90年代早期，美国爆发了一系列新公共管理运动，公共部门的绩效导向催生了新的绩效预算改革^[2]。分权与参与的理念强化了预算的公开性和透明度，从而开启了多元预算时代。在多元预算模式下，社会各个领域各个阶层的社会团体、普通公民开始通过各种途径不同程度地参与到公共预算中，进而使一种新的预算权力格局——网络型权力结构初现雏形。基层预算单位的主动性和创造性得到发挥，成为了有一定自由裁量权的权力主体。公共预算的权力主体呈现了多中心化态势，立法机构或行政机构不再垄断预算过程。具体的预算执行单位、社会团体、公民个体也开始逐渐成为了公共预算过程的实质性参与者。