五、美国政府间事权财权划分

（一）美国政府组织结构

在美国，联邦政府在其管辖事项内是最高主权政府，而州政府在其专属事项内享有较高的自主权。州政府之下，不论规模大小，都是地方政府。地方政府包括县、自治市、乡镇、学区及各种特别区等五种实体。在这些“地方实体”中，又分为具有普遍职能的一般目的实体和仅具有特定职能的特殊目的实体：前者包括郡、自治市、镇，后者包括学区和特别区。美国各级政府原则上都是自主治理单位，地方政府与州政府、州政府与联邦政府之间没有行政隶属关系。

郡以下政府相互交叠是美国地方治理中独具特色的部分。一般来说，州政府辖区面积总和应该等于联邦政府的辖区面积，一州的郡政府辖区面积总和应该等于州政府辖区面积。但在郡级政府之下，自治市、特别区的面积总和不一定是县政府的辖区面积，原因在于这些地方政府的辖区往往是相互重叠的。辖区相互重叠的原因在于自治市和特别区政府是由居民自发组建的。自治市是具有普遍职能的一般目的地方实体，由郡内居民自发组建；而无法达成城市共识的区域以及一些居住较为分散的区域则不设立市级政府，由郡政府管辖。特别区具有特定的职能，在辖区上和其他地方政府重合，例如学区政府仅承担教育职能，很多学区政府是跨市县，甚至是跨州的。

（二）美国政府间事权划分

美国宪法规定，联邦政府的权力包括调整州际贸易、国防、造币、移民、入籍，以及与外国签订条约等，同时联邦政府在空间技术研究和邮政服务等方面有着排他性的责任。为了保持必要的灵活性，宪法有意回避了政府间提供其他公共服务的职责划分。根据宪法第十修正案，政府职权中宪法未直接赋予联邦政府和地方政府的权力，均由州政府行使，即州享有宪法未规定的“余权”。各州对州内地方政府的权力分配具有决定权，通过各州宪法规定州内地方政府的权力和义务。

总的来说，联邦政府提供的公共物品，如国防、外交和国际事务，具有全国性公共产品性质；州政府由于在税收和支出上高度自治，其自身组织架构与联邦政府较为类似，其提供的公共服务主要是基础设施和收入再分配；地方政府是州政府的延伸，很多地方政府提供的公共服务通常也是州政府涉及的。以社会保障为例，联邦政府负责养老金和医疗保险项目，州政府负责提供食品券、公共医疗补助和主要的福利项目，联邦政府同时为贫困家庭临时救助项目和食品券项目提供资金支持，并负担公共医疗补助项目一半以上的成本。地方政府也能够在社保、医疗保险等项目上获得州政府的支持。

（三）政府间征税权划分

联邦、州和地方三级政府在财政上体现了既有统一、又有分权，既有平等、又有先后的原则。三级政府共同使用的财权有征税权和公债发行权，三级政府对统一税源和同一纳税人都有征税权，但联邦政府优先。比如个人所得税，有的州就存在联邦、州和所在市县三级政府同时向居民征税的情况。在州宪法范围内，各级地方政府还有独立的税收立法权和税收管理权。当然，州与地方政府的税收权力并非不受任何制约，当地方出现不适当课征时，联邦法院有权对其作出停征的判定。

美国90%以上的联邦财政收入来自税收，州和地方政府的税收收入占到其财政收入的70%左右。各级政府都有一个主体税种作为其主要财源。联邦政府以个人所得税、公司所得税和社会保险税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税及关税。州政府以销售税、总收入税收为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税和其他税种。州政府主要收入来源是流转税，占到政府总税收的近60%。市县镇地方政府以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其他税种，以及其他收费。财产税在市县镇地方政府收入中的比重达到75%左右，主要因为财产税具有不可转移、易于被当地政府使用的特点，因此成为地方政府的主体税种。美国各级政府之间税种划分不是绝对的，一些主要税种由中央和地方政府同时开征。采用税率分享的方法划分收入，是美国分税制的一个显著特点。由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税、消费税等；由联邦和州政府共同开征的税种有遗产和赠与税；由州政府和市县地方政府共同开征的税种有财产税。

（四）政府间转移支付制度

联邦政府通过与州政府合作，制定一些由联邦提供经费、州政府实施的法律和项目，对于许多州政府和地方政府的公共服务起到宏观控制和协调作用。合作的领域主要有教育、社会福利、住房补贴、国土安全、交通和紧急行动等。联邦政府通过有条件的转移支付影响州和地方政府的运作，从而体现联邦意志，协调各州公共服务的提供。目前，联邦政府通过各种形式的转移支付支持600多个州和地方政府的项目，这些转移支付以专项转移支付或分类转移支付为主。

美国每年的转移支付规模由国会决定。医疗卫生和收入保障是两种主要的转移支付类型，约占总额的2/3，主要拨付给州政府，再由州政府转移至个人。州政府也试图通过各种方法获得尽可能多的联邦政府转移支付，并探索各种创造性的方法提供州应该承担的配套资金。近年来转移支付增长主要集中在医疗卫生领域，州政府往往强调各种支出适合公共医疗补助项目，以获得联邦政府的转移支付资金。

州政府对地方政府的转移支付数额与联邦政府对地方政府的转移支付数额几乎相当，一般而言，联邦和州政府的转移支付占地方政府总收入的37%。几乎所有州的大部分转移支付资金都用于中小学教育。与联邦政府转移支付不同的是，美国的州政府与地方政府之间存在以财政均等化为目标的转移支付，这些资金主要用于支持特殊类型的政府，尤其是学区政府。

（五）国库集中支付制度

美国实行国库单一账户制度。1974年财政部设立金融财务管理局（Financial Management Service，简称FMS），专门负责财政国库集中支付业务，持有和管理国库单一账户。除国防支出外，联邦政府的所有支付都是由FMS来完成的，每年约有10亿笔支付，约占支付总数的85%。另外，FMS还负责政府收入的征集、管理联邦政府总会计账目并提供财务报告，代表政府催收延期债务等。纳税人纳税时在自己的开户行就可以便捷地实现缴库。财政部和联邦储备银行随时可以通过银行网络动态监控财政收入变动情况。财政部依据法定程序将资金由收入户划到支出户，办理预算拨付。

在预算执行过程中，FMS严格按照各联邦政府部门的支付指令进行资金支付，不对支付指令是否符合预算进行审核，但会通过信息系统直接将支付信息及时反馈给部门，由各部门自己控制本部门的预算执行。另外，美国国库集中支付结算方式主要有电子支付和支票支付两种，目前大约75%的支付采用电子支付，25%左右是支票支付。电子支付的主要流程如下：

1.资金支付

联邦机构向区域财政支付中心发送支付申请电子文件，区域财政支付中心将支付文件发送至联邦储备银行，联邦储备银行向收款人的商业银行账户电子转账。支付完成后，联邦储备银行向区域财政支付中心发送支付确认电子文件，区域财政支付中心再转发给联邦机构。

2.每日现金流统计

每一个工作日结束时，联邦储备银行将支付明细信息传送至现金管理系统，将账户汇总信息传送至中央记账系统，由中央记账系统进行信息核对和调整，确保信息的一致性、记账的及时性。确认完毕后，现金管理系统将明细信息传送至区域财政支付中心，区域财政支付中心通过系统转发至联邦机构。

3.月度对账及差异处理

每月终了，区域财政支付中心向中央记账系统递交包含当月电子支付汇总信息的责任说明，联邦机构向中央记账系统递交账户汇总信息的事务说明，两者经过核对形成差异说明。中央记账系统将差异说明和其他的凭证辅助信息以电子文件和缩影胶片的形式提供给联邦机构。电子文件和缩影胶片上的信息是相同的，财务管理局将缩影胶片作为会计档案存档。