二、政府信息概念现有研究述评

（一）现有研究概述

现有关于政府信息概念的研究大多围绕四个方面展开。一是对政府信息概念界定的重要性和难度方面的研究。王敬波教授在《中国行政管理》一文中认为，政府信息的定义事实上成为决定政府信息公开范围的前提和基础。她认为《政府信息公开条例》通过一个相对宽泛的政府信息定义为“公开是常态，不公开是例外”原则的发展创造了条件。也有学者认为，界定申请公开的适用对象是政府信息公开制度的核心。这些事实和论述说明了厘清政府信息概念十分重要，但同时也是个挑战。最高人民法院李广宇副庭长在其《政府信息公开判例百选》一书当中就指出，司法审查中一个令人头疼的问题就是甄别形形色色的“政府信息”。

二是对实践中所遇有关政府信息概念界定问题的归纳总结。上海市法制办在2012年开展的《政府信息公开条例》立法后评估工作当中就指出，实施中的问题包括民事信息、内部信息、过程性信息、党政混合信息、档案信息、信访信息这类信息和政府信息的区分存在难度。青岛市中院在关于政府信息公开诉讼案件审理问题的调研当中曾指出以下问题：监察建议信息、刑事执法文件信息、内部管理信息是否属于政府信息，司法实践中对获取信息如何准确理解。这些实践问题的提炼为理论研究提供了丰富素材。

三是对政府信息构成要素的研究。基于实践中所遇问题，专家学者对政府信息构成要素进行了系统研究。基于我国《政府信息公开条例》第二条将政府信息界定为行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，研究中大多主张四要素说。这四要素包括信息产生主体、产生过程、产生方式、存在形式。也有学者认为，界定政府信息需要考虑信息主体、职责、来源和载体四个要素。四要素说从《政府信息公开条例》第二条的定义出发，基于字面含义进行拆分后理解政府信息。也有学者主张五要素说，包括信息拥有主体、信息性质、信息产生方式、信息存在形式、所对应权利，上海市法制办就持这一说。五要素相比四要素增加了一个所对应权利，即强调公开主要是公众享有知情权的信息。最后还有三要素说，即包括主体、内容、形式三个方面，省略了信息产生方式。还有一种将产生过程和产生方式放在一起讨论的三要素说。

围绕这些要素，大家都进行了深入探讨。对于产生主体、存在形式和产生方式，大家的认识趋于一致。政府信息的主体为广义的行政机关，不仅包括各级人民政府及其组成部门，还包括法律法规授权管理公共事务的组织。存在形式上，政府信息是以一定形式记录、保存的信息，“一定形式”可以是纸质文本，也可以是电子介质，还可以是其他可感知的载体。产生方式包括制作或获取，大家的分歧主要集中在产生过程，即对“履行职责”（以下简称“履职”）的理解。有一种观点认为，履职可从宏观、中观和微观三个层面进行认识。实践中，履职常被作履行行政管理职责这种微观理解。

（二）现有研究评介

现有研究尚有一些不足。一是在政府信息构成要素上的认识不够统一。无论是四要素说，还是五要素、三要素说，哪一种更接近于实践或者还有其他要素未被考虑到以及如何组合更为合理，我们难以评判。这就要求围绕具体案例开展实证研究，而不局限于从理论或字面上理解政府信息概念。

二是对《政府信息公开条例》第二条的理解是否全面，值得进一步研究。该条的理解是否只有“非政府信息”这个视角，实践过程中有没有出现其他视角，比如大家常见的针对咨询类申请的答复，第二条是否是可援引的法律依据，似乎没有人对此进行过回答。这就需要从实践出发，探究条例第二条在实践中的各种适用，进行准确的梳理分类后，作出相对准确回答。

三是现有研究方法还有待创新。现有围绕第二条政府信息定义的案例研究存在不全面的问题，有的也仅从个案出发进行探讨，但是条例实施多年后，似乎需要更强有力的案例支撑。本研究试着从较为全面的案例分析当中重新理解政府信息概念。基于易用性和完整性考虑，我们从Openlaw库收录的裁判文书中整理出涉及政府信息概念的874件最为相关案例，从而更为全面分析条例实施以来对规定在第二条中政府信息概念的具体理解。