前言

《政府信息公开条例实施状况评估和对策建议》［CLS（2015）FLSSZDWT05］系中国法学会专项重点委托项目。本课题现已完成研究任务，特就研究目的、研究思路、研究方法和研究过程略作说明和交代。

一、研究目的

美国早期的行政法学者古德诺，曾受孟德斯鸠和大陆法文化的影响，把立法看作国家意志的表达，把行政和司法看作国家意志的执行，[1]因而行政和司法都是法的实施活动。但英美法系的通说认为，法律应该是一种补救法、以判例为重要渊源的法，[2]因而也应当是一种法律职业人的法。[3]对立法机关制定的非法律职业人的法，尽管已经获得与法律职业人法一样的尊荣，但他们更愿意将其看作一种制度。[4]于是，法律适用概念替代了法律实施概念。

大陆法系学者认为，法律主要是一种法典法、权利法，因而需要国家组织实施，包括对法律进行统一的解释。“社会主义法系一般认为是起源于十月革命。此前，大陆法系在沙皇俄国占主导地位。苏联革命者的目的之一，就是废除资产阶级的大陆法系，代之以新的社会主义法律秩序。他们实行改革的具体办法，就是在现行的大陆法制度和大陆法理论中强制推行社会主义的思想原则。在苏联和马克思主义的影响下，那些在成为社会主义国家之前都属于大陆法系的东欧各国（以及其他一些国家，如古巴）也进行了类似法制改革。”[5]

基于权利法、成文法和社会主义法的文化背景，俄国和我国法学上都有法律实施的学说。“什么是法律的实施？简单地说，就是把宪法和法律的规定付诸实践，把文字的规定变为实际行动。法律规定的权利，依法去享受，法律规定的义务，依法去履行；法律禁止的不去做，法律允许的才去做；合法行为切实得到保护，违法犯罪行为一律受到追究。”[6]俄国学者则有更为理论化的概括。“法的实现就是符合反映在法律中的意志的活动。它可以被视为过程和最终结果。作为最终结果，法的实现意味着在要求实施或放弃某些行为规范和要求之后实际发生的所有行为之间达到完全一致。”“法的实现作为过程可以从主观和客观两个方面来说明。从客观方面来讲，法的实现是指依特定的顺序、时间和地点，以某种方式来实施法律规范规定的合法行为。从主观方面来讲，法的实现表明主体在实施规定行为的时刻对被实施的法律要求、法的观点和意志的态度。”[7]

基于法律实施包括过程和结果两个方面，课题组所设定的本课题研究目标为：第一，《政府信息公开条例》有没有得到实施，有哪些实施措施？第二，《政府信息公开条例》的实施效果如何？当然，本课题也将结合评估，简要讨论如何保持良好的实施状态，政府信息公开的进一步改善还应该有哪些举措？

二、研究思路

（一）实施措施的研究思路

实施措施作为一种行为，涉及实施主体、实施行为（形式）、实施时间和实施内容四个方面。根据《政府信息公开条例》的规定，实施主体为中央和地方各级行政机关。这里的实施行为，并不包括政府信息的主动公开和依申请公开行为，仅指组织和推动《政府信息公开条例》实施的行为。它在形式上表现为文件，具有不同的法律位阶。实施时间可以表明实施工作的持续性及其态势。作为实施措施，并非变通规定或补充规定，不能超越《政府信息公开条例》的规定，不能与其相抵触。从所获取的实施文件来看，实施措施有综合性实施文件、专项制度的实施文件以及工作方案、工作总结和工作落实方面的实施文件。综合性实施文件，内容比较全面，包括重复性规定、概括性规定和细化规定三种类型。因此，有关实施措施的研究思路，可以图1来表示。

（二）实施效果的研究思路

实施效果即实施措施与《政府信息公开条例》的规定是否一致，不应该是研究者的简单判断，而应该是有关组织或公众的客观评价，如图2所示。但因为时间所限，课题组未组织大规模调查，而开展了小规模的体验式、实验式观察。同时，由于《政府信息公开条例》系行政法规而非法律，全国及地方人大常委会并未开展执法检查，课题组也未组织研究。课题组着重研究了法院对实施措施的态度，进行了适当的体验式观察。

对《政府信息公开条例》实施的对策建议，课题组不准备作为独立内容加以讨论，而将在评估中结合经验或问题一并阐释。

三、研究方法

“一切研究之要务在于寻找到与其研究对象相适应的研究方法。”[8]对法律的评估大多采用实证研究，[9]通过逻辑归纳和概括得出结论。“在真正的科学中，归纳方法占主导地位，它力图通过事实的观察和经验的积累使我们洞察事物的本质。”[10]本课题拟采用的实证方法具体包括：

（一）外部观察法

对行政机关采取了哪些实施措施以及效果如何，可以由行政机关来提供数据，也可以从外部来观察。外部观察法，就是研究者从行政机关以外的路径获取行政机关实施措施及其效果的数据，观察行政机关的实施状况。这也就是说，要把行政机关的实施措施及作用于外界的反映作为迪尔凯姆所说的“社会事实”，并作为“物”来考察，从而还原“因果关系”，[11]揭示和发现规律。

互联网的发展和大数据的形成，为课题组的外部观察提供了可能。本课题的研究拟通过北大法宝V5数据库（http://www.pkulaw.cn/）获得数据。北大法宝V5数据库建立的法律规范及规范性文件的数据库，以比较完整和准确的特点而为学界同人所认可。它的案例数据库尽管所收集的案例不够全面，但已是可能利用的最佳数据库。中国裁判文书网（http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/Index）尽管更权威、全面，但却是从2014年开始收录案例的。本课题组所需要的是《政府信息公开条例》公布（2007年4月5日）以来的案例数据。基于比较的需要，本课题组也收集《政府信息公开条例》公布前地方探索政府信息公开而发生的案例。中国裁判文书网显然无法满足本研究的需要。仍有遗憾的是，现在还没有行政机关主动公开或依申请公开政府信息的数据库。这样，本课题组对实施过程的研究，也就仅限于对客观方面实施过程的研究。

（二）定量分析法

实证研究的一种重要方法，是以统计为手段的定量分析法。通过对“社会事实”的统计、定量分析来描述经验或规律。这样的研究既不是批判性的也不是构建性的，而是描述性、陈述性的。作为对实施状况的评估，课题组认为就不应该是“改造事实”而应该是“说明事实”。[12]

统计、定量分析的一个重要问题，是对大量的数据进行归类，建立类型化指标。“只有把社会事实放在一定的社会种下考察，才能确定它是正常的还是反常的。”[13]本研究所确定的归类或统计指标并不是课题组预设的，而是通过反复解读所发现的、数据本身所呈现的同类特征。实证研究“必须始终如一地摆脱一切预断。”“实际上，这样划分事实的方法并不取决于社会科学家本人，即不取决于他的特殊才智，而取决于事物的本性。”[14]

当然，课题组之所以选择如研究思路所展示以及研究报告所说明的归类指标，是在于“真正的实验方法主张不用那些只是由于数量特多才有证明力，并由此往往得出可疑结论的常见事实，而是愿意用不管数量多少，但本身具有科学价值和意义的决定性事实”。“但这样一来，分类就不能按照所有个体的全部特性进行，而必须根据从中仔细选择出来的少数特性进行。在这样的情况下，分类就不仅使我们能把已有的全部知识初步条理化，而且还有助于我们形成新的知识。”[15]

（三）比较方法

“凡是科学，其目的都在于发现”。[16]凡是发现，都需要借助于比较。差异或共性、规律或异化、优异或落后，只有通过比较才能得以发现。课题组希望通过中央与地方、经济发达地区与欠发达地区、农村与城市，以及不同时间段等的比较，揭示不同主体的实施积极性、稳定性和偏好，解释影响实施积极性、稳定性和偏好的因素，发现纠纷聚集的行政领域，政府信息的需求群体，以及高被引法条等。

（四）个案分析法

司法案例不仅仅是法院对《政府信息公开条例》的适用结果，而且是法院对行政机关实施行为（主观方面的实施过程）的一种检验，可以视为对行政机关实施效果的一种评价。对司法评价的梳理，仅仅通过胜诉率等的统计是不够的，还需要进行个案分析，梳理、描述法院对具体问题的态度。

（五）体验式实验

为了了解公众对《政府信息公开条例》实施效果的评价，本应组织调查。但基于时间所迫和调查指标设计上的困难，课题组改用体验式实验。课题组指定成员负责向有关行政机关申请政府信息，对过程作详细记录，对所获数据进行统计分析，最后撰写实验报告。

四、研究过程

2015年3月18日，本课题得以立项。课题组于3月25日召开了课题启动会，设立实施措施、司法态度和政府信息申请实验三个子课题，并对任务进行了分工。4月完成了数据采集。此后的两个半月，几乎每周都举行一次课题组全体成员的数据解读会。在此基础上，逐渐梳理、形成了归类指标，开展分工统计，并撰写研究报告初稿。9月30日向中国法学会研究部请求中期检查。12月14日向中国法学会研究部汇报结项工作。在此期间，课题组一直在修改、完善最终研究报告。

本课题任务的分工如下（按撰写章序）：

曾刚：实施措施的数据采集、解读、论证，撰写第一章（“七、《条例》第37条的实施状况”除外）。

董明非：实施措施的数据采集、解读、论证，撰写第一章“七、《条例》第37条的实施状况”和第二章。

何渊：案例数据的采集、解读、论证，撰写第三章（其中，第五、六部分与张洁莹共同完成）。

张洁莹：案例数据的采集、解读、论证，撰写第四章。

王巍文：政府信息公开申请实验，并撰写第五章。

叶必丰：课题的整体设计，组织各子课题的讨论，指导数据解读和归类指标的设定，统筹课题研究的推进，对最终研究报告的全面修改、统稿，撰写前言。

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[1]参见［美］F.J.古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第9页。

[2]参见［法］勒内·达维：《英国法与法国法：一种实质性比较》，潘华仿等译，清华大学出版社2002年版，第13、27页。

[3]参见［英］弗里德里希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第210页。

[4]参见［美］伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第2页。

[5]［美］约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系》，顾培东等译，法律出版社2004年版，第4页。

[6]吴大英等主编：《中国社会主义法律基本理论》，法律出版社1987年版，第350页。

[7]［俄］B.B.拉扎列夫主编：《法与国家的一般理论》，王哲等译，法律出版社1999年版，第193页。

[8]［奥］埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第8页。

[9]参见白建军：《法律实证研究方法》，北京大学出版社2008年版，第91、96页；江子浩：“行政立法后评估制度研究”，载上海市行政法制研究所编：《地方立法的理论与实务》（2005—2006年研究报告集），法律出版社2007年版，第18–36页；张大伟等：“法律评估——理论、方法和实践”，《甘肃社会科学》2010年第5期；张乐：“法律实施效果的评估方法与技术：一个混合方法论视角”，《云南师范大学学报》（哲社版）2013年第2期。

[10]［奥］埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第8页。

[11]参见［法］E.迪尔凯姆：《社会学方法的准则》，狄玉明译，商务印书馆1999年版，第23、35页。

[12]参见［法］E.迪尔凯姆：《社会学方法的准则》，狄玉明译，商务印书馆1999年版，第154页。

[13]［法］E.迪尔凯姆：《社会学方法的准则》，狄玉明译，商务印书馆1999年版，第93页。

[14]［法］E.迪尔凯姆：《社会学方法的准则》，狄玉明译，商务印书馆1999年版，第51、55页。

[15]［法］E.迪尔凯姆：《社会学方法的准则》，狄玉明译，商务印书馆1999年版，第96、97页。

[16]［法］E.迪尔凯姆：《社会学方法的准则》，狄玉明译，商务印书馆1999年版，第1页。