第一章　地方政府债务的界定及政府责任的衍生

第一节　问题的原点：政府为什么要举借债务

马克思曾言，假如必须等待积累去使某个资本增长到能够修铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路。历史地看，政府为实现一定的公共政策目标，总是需要通过一定的信用方式来筹集和使用资金，而在这个过程中，举借债务即为政府信用融资的一项重要方式。作为政府资本性支出的一种常用融资手段，适度的债务规模不仅能够促进地方社会经济发展，而且还能够实现公共产品收益与补偿在时间上相匹配。因此，如果政府举债较少或者完全不举债，也将不利于地方公共产品的有效供给和社会经济的发展。但在另一方面，我们不可忽视的是，举借债务是一把双刃剑，它同样会给地方政府发展带来某些不利的因素，如果政府举借债务过多，则会在将来给地方政府带来沉重的负担，而如果逾期不归还累积到一定程度，还有可能会引发财政危机，进而引发金融危机和经济危机。[1]也正是基于对举债双面效应的考量，学者们对于政府举借债务的必要性，在相当长的时间内都存有争议。

一、肯否之争：政府举借债务的理论争议

历史地看，囿于时代背景和关注视角的迥异，西方经济学对政府债务的价值判断观点不一，并在此基础上形成了政府债务有害论、有益论和中性论三种观点。[2]政府债务有害论产生的背景是在20世纪30年代的自由资本主义时期，当时的多数经济学家信奉自由主义，反对国家干预，因此政府举债自然属于经济学家排斥的范畴，他们基本否定政府债务的作用，认为政府借债会带来税收负担的代际转移，直接导致下一代人生活质量下降。而就该时期的西方国家经济发展实践来看，在自由资本主义盛行的时代，市场经济较为繁荣，资源能够得到充分有效的利用，但该时期的政府和君主反而因为战争以及奢侈浪费举借了大量政府债务，并将大量的社会生产性资本用于非生产性消费，大量的债务负担被通过征税的方式转嫁给人民。据此而言，自由主义经济学家认为政府债务有害的观点具有一定的合理性。

政府债务有益论则出现于20世纪六七十年代的凯恩斯时代。凯恩斯主义产生的一个重要背景是1929年至1933年期间发生的世界性经济危机，让人们对此前的“夜警国家”理论产生了质疑，这客观上要求政府干预经济以尽快摆脱危机。为此，凯恩斯提出了政府干预经济理论，主张政府可以通过列支财政赤字、发行公债等手段直接干预经济，以实现社会总供给与总需求的平衡、克服经济的周期波动。该时期正值经济大萧条时期，社会闲置资本量较大，凯恩斯提出的政府债务有益论能够为国家干预经济提供支撑，政府债务支出的经济效益确实在很大程度上超出了债务到期的还本付息额，且能够助力社会经济的发展，在此背景下，支持政府举债的观点开始盛行。

政府债务中性论则认为，无论是以税收还是以债务的方式来进行公共支出，所带来的社会经济影响是相同的。这一理论的代表是美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者布坎南和莫迪利亚尼，他们并未对政府举债是有益还是无益进行简单判断，而是认为对于公债产生的效应如何应做具体分析。其中，詹姆斯·布坎南在《公债的公共原则》一书中指出，政府债务并不会对经济产生实质性的影响，而只是将当代人应该承受的负担转嫁到了下一代人。根据布坎南的观点，公债虽然对当代人不是负担，但却将实际负担转移给了后代；公债的合理性取决于支出的预期生产力和预期收益；公债与私债本质上是相同的，其都是取得了本期额外的购买力而不发生额外的成本，却使支出的成本被转移到未来，在未来的时期内，债权人拥有获取政府或个人收入的要求权。[3]据此，他认为政府债务不能简单地认定为有害还是有益，而应该根据使用的去向与收益来判断。可以看到，政府债务中性论产生的社会背景是，随着生产力的发展，社会中有大量的闲置资金，政府债务的规模也比以前扩大了，但有些用于公益项目支出的债务效果理想，有些效果不理想，因此，需要结合政府举债的使用效果进行具体分析。

二、利弊考察：地方政府举借债务的实践逻辑

尽管理论上存在不同观点，但自进入20世纪八九十年代，西方经济学对政府举债的态度已然实现了从原来的“完全拒绝”到“逐步接受”的演进，世界各国政府将公债作为宏观调控手段来调整经济的做法已成为共识，我国地方政府也一度在经济实践中广泛运用举债手段。地方政府举借债务与其提供区域性公共产品和服务的责任相关，面对市场失灵，政府需要借助举债融资的手段来熨平经济周期，保障区域经济的稳定、平衡发展。但认可举债的利处并不代表放任，囿于政府债务带来收益的相对性以及诱发风险的可能性，各国也在发行公债的同时加强了对其负面效应的预防和风险的管理。

（一）地方政府举债之利处

第一，举借债务是保障公共产品有效供给的必然要求。当今社会，各国都不约而同地走上了市场经济的发展道路，将市场作为资源配置的主要方式，但市场并非包治百病的良药，其同样存在市场失灵、效率缺失的困境。反映在公共产品的提供上，消费的非竞争性与受益的非排他性均要求通过政府力量来对市场缺憾进行修补，就地方政府而言，其需要通过举债融资来履职尽责。以我国为例，1994年实行分税体制改革以来，中央财政的集中度越来越高，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%一跃增长至2010年的50%。[4]与此同时，中央政府不断向地方政府下放事权，但却未赋予其相应的财权，这在一定程度上造成了地方政府事权与财力不匹配的矛盾极为突出。加上我国地方税体系以及财政支付转移制度的不健全，地方政府的本级收入以及上级财政转移支付均无法满足地方政府事权的需要，在此背景下，地方政府不得不通过举债方式筹集资金。就此而言，地方政府举债能为地方经济的发展和建设提供资金支持，保障公共产品的有效供给。

第二，举借债务在一定程度上有利于代际公平的实现。在地方经济建设过程中，地方政府承担着提供区域性公共产品的职能。其中，根据公共产品受益程度的不同，可以将公共产品分为经常性支出的公共产品与资本性支出的公共产品两类，前者是指形成受益在一个财政年度内进行支出的公共产品，而后者是指形成受益在多个财政年度支出的公共产品。就经常性支出而言，由于它的发生期间短，因而地方政府需要通过税收的方式筹集资金，以实现形成受益在时间和人群分布上的对称性。而对于资本性支出[5]而言，由于它的投资规模大、建设周期长，一个地方财政年度内的税收收入甚至国民收入均无法支撑，但如果这些公共建设项目建成，享有和获益的却往往是下一代或后几代人。因此，如果完全由当代人来承担支出成本，后代人无须支付任何代价即可受益，显然有失公平。而地方政府发行公债的方式刚好可以实现成本负担的“向后递延”，由不同时期受益的人们来分担成本，可以用未来的税收或项目收费来偿还因公共建设投入而举借的债务及利息支出，以此实现成本与受益在时间和人群分布上达成一致，进而有利于代际公平的实现。[6]

第三，举借债务在一定程度上有利于地方政府治理水平的提升。就地方政府债务与地方治理之间的关系而言，地方政府债务治理水平的高低直接影响着地方公共管理水平的高低。在地方政府获得举债权后，有关政府借债的规模、结构、资金的使用去向以及投资风险都成为地方政府决策亟须考量的问题。“如果没有地方公共管理的改革，地方政府举债规则必然会失效；而倘若没有债务规则的约束，地方政府也将面临治理失灵的局面。”[7]正是在此意义上，举借债务在客观上要求强化地方政府的公共治理能力，要求政府在发行债务的同时必须推动举债规则的同步更新，并加强社会公众、监督机构等多元主体的参与和监督，以此来防范政府违规行为和债务风险的发生。

（二）地方政府举债之弊端

第一，举借债务本身蕴含着较大的财政风险。风险是指未来发生损失的可能性。地方政府债务风险是指地方政府债务的存在将使地方政府在未来拥有的公共资源能否履行其未来应承担的支出责任和义务方面存在不确定性。一旦地方政府未来拥有的公共资源和收益不足以履行其未来应当承担的支出责任和义务，当地经济、社会稳定和发展将受到较大影响。一般而言，政府债务风险发生的原因多种多样，地方政府不能偿还、不愿偿还都有可能带来风险发生的可能，作为公共风险的一种，这种风险具有较大的系统性、隐蔽性和传导性，累积到一定程度，将使地方经济和公众受到极大的影响，并将风险传导到中央财政。如果缺乏合理的风险应对机制和责任承担机制，必然造成地方政府的财政危机，甚至造成严重的社会危机。

第二，举借债务的使用去向不容易控制。地方政府债务之所以发生，其原因在于考量到地方政府调控经济的必要性，增加对资本性公共产品的供给能力。但这种债务的使用并不能完全确保它的收益：首先，在缺少有效监督机制之时，地方政府债务机制存在滥用的可能，原本预算用于公益资本性项目的支出有可能被嫁接到其他方面，进而违背地方政府债务的本质用途。其次，即便是地方政府债务被用于合法的公益性事业，也会带来一定的投资效应差、重复建设严重、投资质量不高的问题。

第三，举借债务的责任容易发生转移。在我国，地方政府债务可能在以下两个方面发生转移，从而引发举债权失控的难题：一是由于政府官员的任期与举债时间将存在一定不对应性，在“新官不理旧责”的理念引导下，本届政府造成的债务可能轻易转移到下届政府，下届政府非但不必承担上届政府的举债责任，而且还可能以“层层递进”的方式进行转移，带来责任承担的难题；二是由于我国实行的是中央集权的政治体制，下级政府应受上级政府的管理，一旦发生系统性危机，上级政府将出于政治稳定的需要对下级政府所负担的债务进行兜底，从而使得责任自下而上转移。

综上分析可以看到，举债融资已成为地方政府参与经济生活、提供公共产品供给的一个重要手段，它的发展使得地方政府对社会经济总量的调控力度不断增强。如果处理得当，地方政府债务市场的存在将极大地利于政府宏观经济的调控，通过增加政府的资产来保证地方治理能力的稳定性。但如果没有得到合理利用，在当前并未将政府债务更多地用于资本性支出，且在未来没能形成稳定的偿还地方政府债务的收益来源的情况下，将直接形成地方政府债务的“无谓负担”，助长政府融资的非理性行为，从而影响后代人的利益。因此，我们应当审慎看待地方政府举债权力，尤其是要正视“滥用举债权”的难题。