第三节 “不抵触原则”的理解与适用
为保证法制统一，宪法、法律对地方立法权限的一项重要限制是“不抵触原则”，地方立法权的纵向界限问题，就是“不抵触”问题。我国之所以规定“不抵触原则”，原因有以下两点：其一，这种规制是由我国的政治特点决定的。我国是统一的多民族的单一制社会主义国家，坚持法制统一，才能维护社会主义国家法制的权威和尊严。同时，社会主义国家的稳定和民族团结是压倒一切的大问题。我国宪法作为社会主义中国的法上之法，它不可能不顾及中国特有的政治理念和需要。因此，“不抵触原则”的确立可以说是由宪法安排的在法律方面有效处理我国中央和地方关系的根本措施之一。其二，这种规制是有效发挥地方立法功能的需要。一个国家的整体法律运行必须在协调有序的基础上才能进行。由于地方立法的主体众多，立法的规模一般也较大，如果不对地方立法规定“不抵触原则”，那么整个国家的立法局面就会趋于混乱，甚至可能出现地方法规权威高于国家法的可怕后果。由于混乱无序的立法局面只能消解地方立法的功能，充分发挥地方的主动性、积极性的宪法原则也有可能落空。因此，我国宪法和立法法规定“不抵触原则”是十分必要的。
如何理解“不抵触原则”？中央和地方有着各自不同的言说。一些地方立法者认为，不抵触就是不与中央法律的原则和精神相违反，并不拘泥于具体条款是否一致；[26]而中央立法者则认为不抵触就是要与中央的法律保持一致。理解的差异必然表现为立法上的矛盾。一些地方认为富有创造性的立法可能被中央认为违反了“不抵触原则”；[27]—些表面上遵循了“不抵触原则”的地方性法规事实上是大量地抄袭上位法，使地方立法失去实质意义。[28]在立法实践中，地方立法机关在针对地方性事务立法时，仍然要面对一个复杂的问题，即在什么情况下，构成对中央立法的抵触。《立法法》仅在第73条和第87条规定，地方性法规必须“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”制定，否则，由有关机关予以改变或者撤销，但是，什么情况下构成“抵触”，有哪些判断标准等问题，《立法法》并没有做出进一步规定。这可能在立法实践中产生两种相反的局面：一方面是过分强调本地的特殊情况和实际需要，忽视上位法的规定，从而与中央立法相抵触；另一方面是过分担心“抢占跑道”，戴上“闯红灯”的帽子，而忽视本地的特殊情况和实际需要，或者畏首畏尾，任由法律规范的空白出现，或者对中央立法照搬照抄，使所立之法规或规章成为中央立法的翻版。这两种局面都不利于地方立法的健康发展。
我们认为，“不抵触原则”包括两个要素：一是“不抵触”；二是不得与“宪法、法律、行政法规等上位法”相抵触。这两个要素的确切含义都极具争议。前者的问题在于内涵不明朗，需要在法理上解读“抵触”与“不一致”等类似范畴的含义是否相同，与行政法规和自治法规制定时所遵循的“根据”原则及“变通”原则是否有别；后者的问题在于外延不清晰，除宪法外，我国有为数众多的法律和行政法规，需要研究哪些是某一具体的地方性法规所不得抵触的上位法以及应根据何种标准确定这些上位法的范围。
一、“不抵触”的含义
《辞海》中对“抵触”的解读是“触犯，后引申为冲突、矛盾”。这是典型的文义解释，它是指两个不同的事物之间存在矛盾；但它不单纯是事实陈述，还隐含价值判断，即两个矛盾的事物之间存在价值上的差异，下位事物所代表的价值构成了对上位事物所代表的价值的触犯，因而其正当性遭到否定。“不抵触原则”中“抵触”内涵与此暗合，表明地方性法规与宪法、法律、行政法规在法律位阶上的差异，即地方性法规属于下位法，因而不得与宪法等上位法相抵触。那么，“不抵触原则”的含义是什么呢？大致上可以归纳为四种观点[29]。
第一种观点包含一层意思，所谓不抵触，就是指地方性法规不得作出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则相抵触的规定。“不抵触”的实质是要求合乎国家法律的基本精神，朝着发展社会主义民主，健全社会主义法制的方向发展，地方立法顺着这个精神和方向去补充、增添、延伸、完善，尽管不一致，甚至有了新规定，国家法律都是允许的，能容纳的，从根本上讲就不存在抵触的问题。按照社会主义法制原则，如果发生抵触，那就应依法撤销，否则，就意味着没有相抵触。[30]
第二种观点包含两层意思，所谓不抵触，就是指地方性法规除了不得作出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则相抵触的规定外，还不得作出与宪法、法律或行政法规的明文规定相抵触的规定。所谓不同宪法、法律、行政法规相抵触，是指不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背。一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背（即直接抵触）；二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背（即间接抵触）。
第三种观点包含三层意思，所谓不抵触，就是指地方性法规除了不得作出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则相抵触的规定，不得作出与宪法、法律或行政法规的明文规定相抵触的规定外，还不得作出本应由国家立法规定的事项。“不抵触”包括三层含义：不得与宪法、法律、行政法规的基本原则和精神实质相抵触，不得与宪法、法律、行政法规所确定的具体法律制度相抵触，不得与宪法、法律、行政法规的具体条文相抵触。所谓“抵触”是指地方性法规全部或部分违反或超越宪法、法律、行政法规，与其基本原则或具体规定不一致的情形。主要有几种情况：一是地方性法规超越立法权限，规定了本应由国家立法规定的事项；二是违反了宪法、法律和行政法规的基本原则、指导思想和立法宗旨；三是违反宪法、法律和行政法规的具体条文和规范。以上几种，不论是直接抵触还是间接抵触，都是不允许的。
第四种观点包含四层意思，所谓不抵触，就是指地方性法规除了不得作出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则相抵触的规定，不得作出与宪法、法律或行政法规的明文规定相抵触的规定，不得作出本应由国家立法规定的事项外，还不得作出钻法律空子的规定。一般认为以下几种情况即构成“抵触”：一是侵犯了全国人大及其常委会的专属立法权；二是同宪法、法律、行政法规的规定相违背；三是同宪法、法律、行政法规的精神相违背；四是搞“上有政策，下有对策”，钻所谓的法律空子。[31]
我们认为，地方立法所遵循的“不抵触”，是指地方立法不得与宪法、法律、行政法规等上位法的基本原则和精神相抵触，也不能与上位法的具体规范相抵触。下文将在此基础上从比较的视角对“不抵触”含义再作进一步解读。[32]
1.“不抵触”不等于“不一致”
在学理上，有观点认为地方性法规和上位法不一致就构成了抵触。[33]甚至最高人民法院也曾以与上位法“不一致”为由在诉讼中不适用地方性法规。最高人民法院在1993年的一个批复中指出，《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》中有关非法捕捞没收渔船的规定，“是与渔业法的规定不一致的，人民法院审理行政案件，对地方性法规的规定与法律和行政法规的规定不一致的，应当执行法律和行政法规的规定”。这实质上是将“不一致”认定为“抵触”。在1999年最高人民法院《关于对人民法院审理公路交通行政案件如何适用法律问题的答复》再次强调某地方性法规因与《公路法》“不一致”而不予适用。这与后文将要提及的最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中的精神明显有差异。“抵触”即“不一致”自无疑义；但以“不一致”替代“抵触”是以事实判断替代价值判断；而且，简单地将“不一致”归结为“抵触”是对立法原意的误读。原因在于：（1）如果要求地方性法规与上位法完全一致，只能造成地方立法对上位法的“抄袭”，[34]地方立法就演变为中央立法的重述或“二次立法”。这也就意味着只要是宪法等上位法未规范的事项地方性法规便一概不能涉猎，在上位法已规范的事项上只能作出与之完全一致的规定，如此地方立法就不能规范中央立法暂时不能解决的事项，制定地方性法规也就完全失去了意义，地方立法投入的大量人力和物力资源将完全浪费。（2）《立法法》第73条在要求地方权力机关须遵循“不抵触原则”的同时，还强调地方性法规应“根据本行政区域的具体情况和实际需要”制定。这是由于地方和全国以及各地方之间的实际差异性，地方性法规不可能与全国性法律完全一致，也不能在各地方完全一致，因而地方立法应积极与审慎并举，亦即首先是要根据当地的实际情况和需要。（3）我国《宪法》规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一原则无疑也适用于地方性法规的制定，如果要求其完全与宪法等上位法相一致，沦为上位法的重述，将彻底扼杀地方的积极性和主动性。所以，从制宪和立法原意看，地方立法要合乎国家法律所确立的基本制度框架和基本精神，不违背建立法治社会的根本宗旨和方向，而在具体的问题和细节上则可以进行补充、增加和完善，并不要求地方性法规完全照搬上位法的规范。“不抵触原则”所保障的国家法制的统一是多样性的统一。[35]在某种意义上，“不一致”是地方立法的必然产物，也是地方立法的生命力所在。
2.“不抵触”不等于“根据”
我国《宪法》第89条规定，国务院“根据宪法和法律……制定行政法规”。《立法法》第73条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。从这些规定上看，制定行政法规是“根据宪法和法律”，而制定地方性法规是“不相抵触”。从语义上看，“根据”要求必须要有宪法和法律的根据。具体而言，“根据宪法和法律”是指：第一，上位法没有涉及的立法事项，行政法规不应设定规范；第二，在立法目的、原则或精神上须与宪法或法律保持一致。所以，“不抵触”条件下，下位法的立法空间大；“根据”条件下，下位法受到严格限制，如果宪法和法律没有对某一事项作出规定，行政法规就不能对此予以规定。[36]另外，二者的合法性条件不同。在“不抵触原则”下，只要不抵触，地方性法规的合法性就不存在问题；而在“根据”条件下，除了不抵触外，还必须考虑根据；虽不抵触，但没有根据，同样也不合法。而且，“根据宪法和法律”中的“和”意味着“同时”或“并且”，即制定行政法规要同时根据宪法和法律两类上位法。这也就表明，行政法规的性质基本属于实施性立法，在没有宪法和法律依据的情况下，国务院不应制定行政法规，不应存在先行性立法。
“不抵触”与“根据”的不同含义，决定了地方性法规的制定权限应当广于行政法规的制定权限。《立法法》在配置立法权时，规定国务院制定行政法规应当以宪法和法律为根据，用“根据”原则对行政机关的立法权限作了基本的限定；规定有权制定地方性法规的地方权力机关在不与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触的前提下，可以制定地方性法规，用“不抵触”原则界定了地方的立法权限。“不抵触”原则要求只要不违反法律的基本原则和精神，可以就法律尚未制定的事项予以规定，这种规定甚至可以在法律没有授权的情况下进行，而“依据”原则要求不仅要遵循法律的基本原则和精神，还应在法律明确规定的前提下，行政法规才可以涉足非法律保留事项。因此，“不抵触”原则决定了地方性法规比行政法规具有更大的灵活性和更高的自由度。根据《立法法》的规定，对于只能制定法律的事项之外的其他事项，地方性法规可以根据地方事务治理的需要予以规范。
地方性法规的制定权限之所以广于行政法规的制定权限，这是因为法律保留原则对行政法规和地方性法规的要求是不同的。本质上讲，法律保留原则主要是依法行政原则的要求，政府在一些重要领域和重大问题上不能自作主张，行政立法受到法律保留原则的限制。重大问题和重要领域需由民意机关决定，如果将法律保留原则切换成民意机关保留的话，这实际上是在强调民意的重要性以及立法与行政的关系。或者可以这样讲，法律保留原则是处于同一层级立法权与行政权的关系准则，是统一政权体系中立法权与行政权划分的原则。从中央层面，不能用国务院制定行政法规、更不能用部门规章替代法律；同样的道理，在地方政权体系中，立法权与行政权的关系也应适用“法律保留”原则，或者直接讲就是“法规保留”原则，这关系到地方立法权布局和体系问题。尽管在行政处罚法、行政许可法、行政强制法的立法模式中，这三类具体行政行为的创设制度显示了法律与地方性法规的不同规格，但从性质上讲，与行政法规相比，地方性法规与法律更具有相似性，因为地方性法规与法律一样，都是由民意机关制定，地方性法规的自由度应该比行政法规大得多，法律没有规定的，行政法规不能作规定，但地方性法规不是完全不可以作出规定的。
3.“不抵触”不等于“变通”
根据宪法和立法法，我国民族自治地方的自治法规可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规作出“变通”。按《现代汉语词典》，“变通”是“依据不同情况，作非原则性的变动”。有学者将自治法规对法律的“变通”理解为“民族自治地方制定与法律或行政法规有不相一致内容的规范性文件。”[37]我们认为，首先，将“不一致”理解为“变通”显然过于浮泛，因为差异性并不是“变通”的本质。在规范层面，“变通”的基本含义是对法律或行政法规的规定作出完全不同的规定。所以，“变通”后的差异性远比“不一致”明显，甚至可以改变法律或行政法规的强制性规定。如《婚姻法》对最低结婚年龄的设定是强制性规范，但实践中很多自治法规降低了民族自治地方公民的结婚年龄。这一规定构成了对上位法的“抵触”，但为“变通”原则所容许。其次，更为重要的是“变通”后所产生的规范阻滞了上位法在本地的效力，即以一个全新的自治规范替代了上位法。而在“不抵触原则”下地方性法规并不能替代上位法在本地的效力。可以看出，“变通原则”所赋予的民族自治地方的立法权比地方性法规制定权更为宽泛与灵活。如果将“不抵触”与“变通”等同，将极大地扩张地方立法权，并且会有以地方性法规架空上位法之虞。
对于自治区人民代表大会而言，由于其既有权制定地方性法规，又有权制定自治法规，尤其不能将“变通”原则适用于地方性法规的制定中。如有地方性立法者就认为，自治区人大对少数民族结婚年龄的规定有法律的授权，因而虽与《婚姻法》不同，但不能认为其违反了“不抵触”原则。[38]这显然是将地方性法规中的“不抵触原则”与自治法规的“变通原则”相混淆了。
二、“上位法”的范围
我国宪法规定，地方性法规不得抵触“宪法、法律与行政法规”。根据立法法，地方性法规包括省级和市级两个层级。其中市级地方性法规除不得同宪法、法律、行政法规相抵触外，还不得同省级地方性法规相抵触。另外，自治区内较大市的地方性法规不得同自治区的自治法规相抵触。[39]所以，不同地方性法规的上位法范围不完全一致。
在既有研究中，更多的学者将宪法排除在上位法之外。一个重要原因是认为宪法太过原则性和抽象性，难以判断地方性法规是否与其抵触。这一主张并不妥当。原因有三：第一，宪法是国家的最高法，地方性法规不得与其相抵触是法律的明确要求，在认定地方性法规是否有效时自然不能忽视宪法。第二，很多先行性立法并无直接而明确的法律或行政法规层次的上位法，其有效性只能求诸宪法。第三，由于上位法类型众多，位阶也不相同，有时其内部体系亦有矛盾或冲突之处，此时基于其最高性的地位，宪法成为判断地方性法规合法性的终极依据。
除宪法外，法律和行政法规自然是地方性法规不得抵触的上位法、省级地方性法规是设区的市地方立法的上位法，但哪些法律、行政法规或者省级地方性法规构成某一具体地方性法规的上位法，则需进一步探究。比如，全国人大常委会制定的《母婴保健法》自然是省级《母婴保健条例》的上位法，但行政法规《婚姻登记条例》就不是其上位法吗？另外，省级如果制定《中小学校学生伤害事故处理条例》，虽然我国并无专门的中小学生伤害事故处理的法律或行政法规，但这一地方性法规可以违反《民法通则》或《侵权责任法》吗？
实践中，判断某一法律是否构成某个地方性法规的上位法应有两个基本标准：
第一，立法目的标准。即考察法律或行政法规与地方性法规的立法目的是否相同。立法目的是法律的核心，承载着法律的价值内核，决定着法律对何种事项作出规范以及如何规范。立法目的相同的法律具有相同的价值内涵，其所规范的事项在很大程度上应是重合的，规范方式是相同或近似的。所以，如果立法目的相同，则法律或行政法规构成地方性法规的上位法；如果两者不同，法律或行政法规不必然构成地方性法规的上位法，需要结合第二个事项标准判断。
第二，规范事项标准。即考察法律或行政法规与地方性规范的事项是否相同。从立法角度而言，中央和地方的立法者基于不同的立法目的，针对相同事项作出规范完全是可能的；由于目的不同，规范方式就很有可能存在差异，如《婚姻登记条例》虽然和省级的《母婴保健条例》立法目的不同，但都针对公民的婚姻登记行为设定了规范。《婚姻登记条例》的立法目的是“规范婚姻登记工作，保障婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度的实施，保护婚姻当事人的合法权益”。根据该条例，办理结婚登记并不要求提交婚检证明。而《母婴保健条例》的立法目的是“提高人口素质，保障母婴健康”。据此，它要求公民结婚登记时应提交婚检证明。此时，法律或行政法规能否成为立法目的完全不同的地方性法规的上位法呢？我们认为，如果规范事项相同，即使立法目的不同，法律或行政法规也构成地方性法规的上位法。
如前述例证中，虽然两者目的不同，但都涉及公民的婚姻登记行为。再如，针对企业的排污行为，如果基于环境保护和保障周边公民健康的目的，就会设置比较严格的排污标准；而如果基于减少企业生产成本从而促进经济发展的目的，就会设置比较宽松的排放标准。所以，即使立法目的不同，但如果规范事项重叠，法律或行政法规亦应成为地方性法规的上位法。
根据上述标准，可以将地方性法规的上位法分为两种类型：
（1）直接的上位法。如果某一法律或行政法规与具体的地方性法规在立法目的和规范事项上都是相同的，自然就构成其上位法。对于那些实施性立法而言，其所欲实施的法律或行政法规显然是其直接的上位法。如《集会游行示威法》自然是省级《实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》的上位法。
（2）间接的上位法。它是指立法目的不同，但规范了相同事项的法律或行政法规。如《行政许可法》的立法目的在于规范行政机关的行政许可权，具体规范了某一事项不需要经过行政许可，但某地方性法规以保护某项利益为由，规定要对这一事项设置行政许可，那么《行政许可法》就构成了该地方性法规的上位法。另外，理论和实践中的一个共识是如果地方性法规侵犯了中央的专属立法权自属无效，其理由在于《立法法》规定某些事项只能制定法律。那么，这些地方性法规无效的原因就在于其抵触了《立法法》中中央专属立法权的规范。《立法法》与这些地方性法规的目的不同，但由于在具体立法事项上发生了重叠，《立法法》构成了这些地方性法规的上位法。
由于存在间接的上位法，一个地方性法规的上位法可能就不止一个。有些地方性法规可能既有直接上位法，也有多个间接的上位法。如《母婴保健条例》的上位法就既包括《婚姻登记条例》（间接上位法），也包括《母婴保健法》（直接上位法）。有些地方性法规可能没有直接上位法，但基于其规范事项会有多个间接上位法，很多先行性立法存在这种情况。这就要求在判断某一个地方性法规是否违反“不抵触原则”时，不能单纯地看是否抵触直接上位法或单个的上位法，而应综合考量和判断，以寻求其合法性的科学认定。
三、“不抵触”的第一种情形：不与上位法原则与精神相抵触
（一）不得违反宪法的原则与精神
宪法的原则与精神在两种情境下对于判断地方性法规的合法性有实质性意义。首先，先行性立法的合法性在很大程度上需要由宪法的原则与精神来检验。地方性法规中的多数是先行性立法，这类立法所规范的事项不专属于法律保留范围，但又没有全国性立法。此时宪法原则与精神即成为判断其是否违反不抵触原则的重要依据。如互联网管制的立法，全国没有相关立法，某市人大常委会就此制定了地方性法规。对这一法规的合法性只能诉诸宪法中的人权保障原则并结合言论自由来判断。其次，对于那些实施性的地方性法规，如果其在法律或行政法规的基础上增加了新规定，对于这些规定不仅要求助于法律本身的原则和精神，在某些情况下也需要结合宪法的原则与精神来判断。
在宪法的原则和精神中，有两个原则对于判断地方性法规是否违反“不抵触原则”尤其具有普适意义。
第一是人权保障原则。按立宪主义精神，国家负有保障公民基本权利实现的义务。人权保障是宪法的核心原则与精神，我国宪法规定“国家尊重和保障人权”。人权保障这一宪法核心精神应在整个法律系统中得以贯彻，地方权力机关亦应遵循这一价值指引。《宪法》第99条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法的遵守和执行。”这就要求地方权力机关在制定地方性法规时应贯彻人权保障原则。这一原则可以引申出两条具体的规则：（1）地方性法规在上位法的基础上实质性地增加对公民权利的限制构成对宪法的抵触。《行政处罚法》中规定地方性法规不得提升处罚类别、增加处罚种类、加大罚款数额的规定体现了这一精神。当然，这并不意味着地方性法规对公民基本权利的任何限制或在法律或行政法规的基础上增加限制一律构成抵触。此时，应结合合宪性判断中的比例原则等理论来判断。（2）与上位法不一致，但更有利于保障公民权利的应视为不抵触。这一点也与最高人民法院制定的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神相契合。最髙人民法院《纪要》是2003年最高人民法院发布的，列举了下位法不符合上位法的11种情况，其中前两种是：（1）下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；（2）下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的，扩大上位法规定的权利范围。实践中，《青岛市城市房屋拆迁管理条例》可以视为这方面的例证。国务院《城市房屋拆迁管理条例》确立的补偿标准是“根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。但《青岛市城市房屋拆迁管理条例》确立的补偿标准是“以拆迁区域新建商品住房销售价格计算”（第33条）。据此，在青岛市，对拆迁人的补偿金额普遍高于行政法规所确立的标准。由于最终受益的是被拆迁的公民，这样的地方性法规应当视为不抵触。
第二是法制统一原则。《宪法》规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”鉴于地方性法规在数量上的绝对优势，其应遵循“不抵触原则”是维护法制统一的关键环节。但在实践中，有的地方立法者刻意强调地方立法的创造性和试验性，将这一特点推向极致，认为如果法律等上位法不适应改革需要时，地方性法规可以不与上位法相一致。[40]甚至有论点认为，如果国务院有关文件与法律、行政法规不一致，但因能及时反映政府的改革思想和战略举措，地方性法规就可以参照这些规定。[41]易言之，即是地方性法规完全可以直接突破法律的规定。我们认为，这是以改革的名义牺牲法治。且不论国务院无权下达与法律不一致的文件，地方性法规以这些与法律不相一致的文件作为依据公然抵触法律，就是对“法制统一”这一宪法原则的破坏。不论是否落后于时代，在被有权机关修改前，上位法都是有效的，地方性法规不能与之抵触，这也许是社会发展必须付出的代价；但相对于法制统一的维护和法律权威的确立，这种代价显然是值得和必要的。
（二）不得违反法律或行政法规的原则与精神
很多地方性法规在法律或行政法规的基础上增加新的规定，从而导致二者在形式上的不一致。前文已述及，不能简单地将所有“不一致”都归结为“抵触”。如果地方性法规在某一事项上作出了与其直接的上位法完全不同的规定，即那种“针尖对麦芒”式的不一致自然构成了抵触。但一般而言地方权力机关明显直接地与中央立法“唱对台戏”并不常见。两者不一致的情形多表现为地方性法规在上位法的基础上作出补充或增加规定。如《土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”但某省《〈土地管理法〉实施办法》第46条规定：“有下列情况之一申请宅基地的，不予批准：（一）出卖、出租或以其他形式转让房屋的；（二）违反计划生育规定超生的。”地方性法规与法律存在不一致的情形，但在这种情况下很难单纯地通过比较规范的差异性来判断地方性法规究竟是否抵触上位法。
我们认为，在此种情形下，法律的原则和精神将是判断地方性法规是否与其抵触的重要依据。具体分为以下两种情况：（1）地方性法规与直接的上位法。如果地方性法规在直接的上位法规定的基础上作出新的规定，这是经常出现的“扩张性规范”，如前文述及的某省《〈土地管理法〉实施办法》。判断扩张性规定需要考量上位法的原则与精神。如果二者一致，则不存在违反上位法的精神，但这种扩张性规范应有界限，需要考量其是否违反了宪法中的比例原则等。如果两者的原则与精神不一致，扩张性规范应视为抵触。前例中，《土地管理法》只规定村民出卖或出租宅基地后不得再申请新的宅基地，其精神在于在土地资源紧张的情况下禁止村民利用宅基地谋利，但某省实施办法中有关超生不得申请宅基地的规定的目的在于通过宅基地惩治计划生育违法行为以控制人口增长，这与上位法的精神明显不合，所以应视为抵触。（2）地方性法规与间接的上位法。如果地方性法规基于与上位法不同的目的在间接上位法的基础增加了扩张性规定，则要考量这样的规定是否会对上位法精神的实现构成了阻碍。如地方性法规的扩张性规定对上位法精神的实现不构成阻碍，则地方性法规与上位法各自的原则与精神可以并行不悖，亦不存在抵触；如果地方性法规的扩张性规定有助于自身原则或精神的实现，但对上位法原则或精神的实现形成了阻碍，则构成抵触。如在1994年的《婚姻登记管理条例》中，提交医学检查证明是结婚登记的一项强制性要求，但2003年的《婚姻登记条例》取消了这一要求。从这一立法过程可以看出，新条例的精神在于不得将参加医学检査作为公民结婚的条件。但某省的《母婴保健条例》增加了这一规定，这阻滞了上位法原则与精神的实现，因而构成了抵触。
在判断地方性法规是否构成对上位法的原则或精神抵触时，除应结合每个具体的上位法所体现的原则和精神外，还应考虑每个法律是要在全国建立最高标准或最低标准，或统一标准的立法意图。这些立法意图也是法律原则或精神的一部分。一般而言，如果上位法是在全国建立统一的标准，地方性法规就不能突破上位法的界限（包括上限与下限）；如果上位法在全国建立最低的标准，则地方性法规可以在此基础上建立一个更高的标准；如果上位法在全国建立一个最高的标准，则地方性法规可以在此基础上建立一个更低的标准。
那么，如何判断上位法是要在全国建立统一的还是最高抑或最低标准呢？大致可作如下划分：
第一，对于公民授益的全国性规范，可以理解为最低标准，地方立法可以高于全国性立法。此类立法在日本被称为“上乘条例”，日本早期的理论认为其抵触了上位法，但自20世纪80年代以后学界开始以这类立法更有利于保障公民权利及解决社会问题而主张其并不构成对上位法的抵触。[42]授益性立法包括那些需要国家财政投入的权利性立法，如果一些地方政府在财政上有能力投入更多，因而以地方性法规赋予公民更多的利益，自不能认为这样的地方立法抵触上位法。如《义务教育法》只是规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”而《重庆市义务教育条例》规定：“实施义务教育不收学费、杂费、择校费、借读费，以及国家和本市规定以外的任何费用，免费提供教科书。”另一种授益性立法是指那些为保护公民的人身健康和生命财产安全而制定的有关食品、药品、卫生、环境安全等方面的立法。为保护公民的生命、人身健康，地方性法规在食品卫生、药品、污染物排放等方面设定与《食品安全法》等上位法更为严格标准，均可视为不抵触。日本在大气污染和噪声防治等方面，地方条例也设定了比法令更为严格的标准，但不认为违反了上位法。[43]
第二，对于国家机关在行政管理方面的授权性规范，可以理解为最高标准。这类立法在全国范围对相应的地方国家机关设定了权力，这些权力的行使必然会对公民权利造成影响，如果有些地方认为本地对此事项的管理可以以其他对公民权利影响或侵害较小的方式进行，在地方性法规中作出比全国性立法更低的规定，应视为不抵触。这一原理在《行政许可法》中已经得到了体现。《行政许可法》规定，对上位法已经设定行政许可予以规范的事项，地方立法机关认为此种事项在该区域内通过其他方式能够规范的，在地方性法规中可不设行政许可。最高人民法院《纪要》也体现了这一精神。根据该纪要，下位法扩大行政主体或其职权范围构成抵触上位法。
第三，那些明确界定违法行为的性质、强制措施及处罚办法的规范，应理解为全国统一的标准。一般而言，法律或行政法规对违法性质的界定是法律在对个人权利、社会公益及他人权利进行权衡与综合考量后进行的界定，地方立法者不得改变其性质。一个典型的例证是关于“醉驾”性质的认定。在刑法修改之前，“醉驾”属于行政违法行为，但2011年全国人大常委会修改刑法，将其调整为刑事犯罪。无论是中央立法对其性质进行调整之前还是之后，地方性法规都不能作出与之相反的认定。另外，对违法行为强制措施的设置以及针对违法者的处罚规范，也是中央立法者综合考量了行为人的违法性质、情节等多种因素后作出的规定，而且一般都设定了弹性的处罚范围，地方立法只能在此范围内对此进行具体化，而不能逾越范围加重处罚或降低标准而减轻处罚。这一要旨也得到了全国人大常委会法工委以及国家立法的认可。在回复某人民法院关于地方性法规增加对欠缴公路费用违法行为实行暂扣车辆措施是否合法时，全国人大常委会法工委指出，《公路法》规定对此行为可责令限期缴纳、加收滞纳金或处罚款，地方不宜再规定新的强制措施。[44]《行政处罚法》也明确规定，地方性法规只能在法律、行政法规规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。这表明，上位法设定的行政处罚规范是全国统一标准，地方性法规无论增设处罚种类还是加重或减轻对违法行为的处罚都有违“不抵触原则”。
四、“不抵触”的第二种情形：不与上位法规范相抵触
地方性法规在规范上与上位法抵触属于规范竞合的一种后果。德国民法学家拉伦茨认为，法条竞合是不同法条的构成要件全部或部分重合，指向同一案件事实。[45]拉伦茨指出，不同的法条可能对同一个事实进行规范，如果二者结果相同，则不产生问题；如果二者赋予不同的效果，那么就需区分，如果两个法律效果并不排斥，则可以并行适用；如果两法律效果间相互排斥，那么只能适用其一。如果二者分属位阶不同的上位法与下位法，即适用上位法。[46]这一分析框架基本适用于地方性法规与宪法等上位法的规范抵触问题。
（一）与宪法规范的抵触
地方性法规不得与宪法相抵触是地方立法者应当考虑的首要问题，其中一个重要内容是不得就宪法保留事项进行立法。宪法保留是指某些事项属于宪法规定的事项，国家立法机关不得就此制定法律或地方性法规。宪法保留的理论基础是主权者理论。在现代法治国家中，某些事项必须由主权者——人民亲自决定，如国家政权性质、国家基本权力机构以及公民的基本权利。这些内容即使是主权者的代理人——民意代表机关也无权涉及。我国宪法虽然没有明确提及宪法保留，但其基本精神是一致的。对于宪法明确禁止中央立法机关行使的权力，地方立法者更无权行使。有关国家政权性质、国家机构的设置与职权、公民基本权利的规定都属于宪法保留事项，这些事项立法机关只能在宪法规定的范围内进行具体性立法。如宪法规定了国务院的组织体系，全国人民代表大会有权制定《国务院组织法》，但该法不得改变宪法所确立的国务院组织系统，而只能就此进行细化。宪法也对我国的地方国家机构进行了具体规定，地方权力机关不得就此作出与宪法不相一致的设定。宪法规定的地方国家机关的组织不仅普通地方不得以地方性法规变更，甚至享有自治权的少数民族自治地方也无权通过自治条例和单行条例进行变更，这一点在《立法法》中得到完全明确。实践中也发生过这样的案例：如宪法规定，民族自治地方的人大常委会应由实行自治的少数民族公民担任主任或副主任，但某自治州的自治条例规定当地的人大常委会主任必须由少数民族公民担任，这被全国人大常委会法工委认定是无效的。另外，如果宪法对某事项作出禁止性规定，地方性法规更不能涉猎。如《宪法》规定，年满18周岁的公民，“不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”，都有选举权和被选举权。据此，任何按民族等9类因素进行分类立法，对公民选举权进行不同保障的立法都直接抵触了宪法的这一规范。
（二）与法律规范的冲突
1.地方性法规侵犯中央的立法权
表面上，地方性法规侵犯中央立法权似乎违反了法律原则，而不是具体的法律规范。但实际上，中央专属立法权不是一个抽象的原则，而是通过《立法法》等法律具体界定的。地方性法规侵犯中央立法权就是违反了《立法法》等上位法，只不过《立法法》是这些地方性法规的间接上位法。《立法法》为最高权力机关设定了一个立法区域，也构成了对地方权力机关的排斥性规定，地方权力机关不能就此制定地方性法规，即使在具体内容上与宪法、法律和行政法规不相抵触。当然，《立法法》中法律保留的某些事项亦有含混之处，从而导致实践和学理上的争议：如涉台立法关系国家主权，应专属于中央。但福建省从1988年开始制定涉台立法，至今已有四部。有学者亦对此持肯定态度。[47]这与美国立法的“联邦先占原则”有异曲同工之处。美国联邦宪法在规定联邦有限原则的同时，也规定联邦宪法以及根据宪法制定的法律和条约是国家的最高法律，各州法律不得与之相抵触。这就是所谓的“联邦先占”（federal preemption）。[48]对于专属于全国人大或其常委会的立法权，即使国家最高权力机关没有进行立法，地方也无权进行立法。但一个具有争议的问题是：当中央已就这些专属事项立法后，地方是否可以制定实施细则？我们认为，如果上位法中没有专门的授权性规定，地方权力机关是不可以制定实施细则的。但另一个问题是：全国人大或其常委会能否在体现中央专属立法权的法律中授权地方权力机关制定实施细则呢？从我国的立法实践看，在2000年《立法法》实施之前，存在这样的实例。如《立法法》规定，各级人大和人民政府的产生、组织和职权以及民族区域自治制度只能制定法律。全国人民代表大会制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《民族区域自治法》，但这两部法律都授权省级权力机关制定实施办法。我们认为，从立法原理的角度看，这种授权是不恰当的。原因在于这类办法若非简单地重复中央立法，就必然要对中央立法未涉及的具体事项进行规范，一旦如此就有侵犯中央专属立法权之嫌。
中央专属立法权的范围主要规定在《立法法》中。除此之外，中央专属立法权还有两种形式：（1）宪法规定只能由“法律”规范的事项。如《宪法》第34条规定，年满18周岁的公民享有选举权，但依“法律”被剥夺政治权利的人除外；第59条规定，全国人大代表名额和产生办法由“法律”规定。这些规范中所称“法律”应指狭义的法律，即只有全国人大及其常委会对此拥有立法权。（2）一些法律中规定的地方性法规不可涉足的事项。如《行政处罚法》规定，限制人身自由和吊销营业执照的处罚，地方性法规不得设定。
2.地方性法规与上位法的明文规定直接冲突
这是指地方性法规在同一事项上设置了与上位法性质完全不同的规则，属于明显的抵触，有学者将其概括为“下位法变上位法的强制性规则为任意性规则，或变任意性规则为强制性规则”。[49]虽然这种情况不会经常出现，但亦不能完全排除。一旦地方性法规将上位法规范的性质进行了调整，就会出现凯尔森所主张的“规范冲突”，即一个规范命令的行为和另一个规范命令的行为不相容。当事人在同一个事项上受制于两个内容完全相反的规范时，遵守或适用一个规范必定违反另一个规范，从而导致美国学者希尔（Hammer Hill）所称的“不可能同时遵守”（Impossibility-of-joint-compliance test）的规范冲突。[50]
具体而言，地方性法规与上位法明文抵触的情况可分为三类：（1）公民在行使地方立法确认的权利时，就要违反上位法所确立的义务。（2）公民在行使上位法所行使的权利时，就要违反地方性法规所确立的义务。（3）地方性法规和上位法针对同一事项设置了不同内容的规范。如《土地管理法》规定，村民未经批准非法占用土地建住宅的，由土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除房屋。但有些地方的实施条例对这种违法行为并没有规定退还土地或拆除违章房屋，而是要求缴纳罚款。此时《土地管理法》和地方性法规就针对同一违法行为作出两种不同性质的处罚规范，当事人就“不可能同时遵守”。
3.实施性立法的地方性法规超出授权立法的范围
地方性法规中的实施性立法是直接针对某一具体的上位法在本地的落实而制定的，因而其立法目的和规范事项与该上位法基本相同。在法律或行政法规中，经常直接授权地方权力机关结合本地情况而制定地方性法规。从上位法的授权方式看，有两种基本方式：（1）总括性授权。如《集会游行示威法》第35条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。”（2）具体事项的授权。如《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”据此，各省的实施细则均详细规定了村民宅基地的标准。由于法律或行政法规构成了实施性地方性法规的直接上位法，地方性法规自不能超出授权立法范围。但还有一些具体问题有待厘清：
（1）如果全国性法律没有相应的授权规定，地方人民代表大会就此制定地方性法规是否违反了“不抵触原则”。全国人大常委会法工委在1993年的一个答复中指出，法律没有明确规定省级人大及其常委会制定法律的实施细则时，省人大可以制定“实施办法”或“实施细则”。[51]实践中也大量存在这样的例证。如《城市房地产管理法》没有授权规定，但湖北省人大常委会就制定了《实施〈中华人民共和国城市房地产管理法〉办法》。另外，一些法律中仅就一些特殊事项作了授权，但地方性法规并不仅就此事项作详细规定，而是就所有内容制定地方性法规。如《道路交通安全法》仅授权省级人大常委会根据本地实际，在本法规定的罚款幅度内规定具体的执行标准。但事实上各地实施细则并不仅限于此。如《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》就在机动车通行、道路责任事故认定、事故预防、法律责任等多方面细化了法律的规定。
但是，我们认为这一原则应是有限度的。如果该立法涉及中央专属立法权的，则地方应无权制定法律的实施细则。如犯罪与刑罚问题属于《立法法》所确定的专属中央的立法事项，全国人大为此专门制定有《刑法》。虽然《刑法》并未禁止地方权力机关制定实施细则，地方权力机关亦应无权制定。原因在于地方权力机关如果就此类立法制定地方性法规，就会面临两种局面：一是超越法律本身，对法律未涉及的事项设置规范，而这将有侵犯中央专属立法权之嫌；二是完全照搬法律的规定，而这将使地方性法规纯粹沦为法律的重述，二次立法在所难免。无论哪种局面都是法治国家的立法应予避免的。
（2）如果全国性法律授权了省级权力机关制定地方性法规，并未授权市级权力机关制定地方性法规，则市级权力机关制定地方性法规是否违反了不抵触原则。在理论上还有一种相反的情况，即法律专门授权市级权力机关制定地方性法规，而不授权省级权力机关。但我们在我国的法律中尚未发现这种情况。另外，在具体授权方式上，有的法律只授权省级人民代表大会；有的专门授权人大常委会，如《监督法》；而有的同时授权人大和常委会，如《选举法》。在理论上，当只授权人民代表大会时，人大常委会是否有权制定地方性法规即存有争议，反之亦然。但我们认为，这种情况更多的是上位法立法技术的问题，刻意区分究竟由地方人大还是常委会来制定实施细则并无太大的意义。
根据法律，省级和较大的市两级权力机关有权制定地方性法规。如果全国性立法只授权省级人大或其常委会制定地方性法规，较大的市人大及其常委会是否也可以制定即存有疑问。如《选举法》第57条只授权省级人大及其常委会制定实施细则。我们以为，根据法律上“明确其一，即排除其他”的原则，既然法律只对省级权力机关作出授权，则意味着排除市级权力机关就此制定地方性法规。所以，那些市级权力机关制定的地方性法规因缺乏法律授权而无效，即使这些地方性法规制定于全国性法律之前。这一立场也得到了国家最高立法机关的认可。如某省人大常委会2004年向全国人大常委会法工委询问：《道路交通安全法》第123条授权省级人大常委会在本法规定的罚款幅度内规定具体的执行标准，是否包括省人大常委会根据《立法法》批准的较大的市制定的地方性法规？法工委的意见是：《道路交通安全法》考虑到各省、自治区、直辖市经济社会发展水平不平衡等实际情况，因而授权省级人大常委会在法律所确定的罚款幅度内规定本地的执行标准；在省、自治区的范围内，以统一的具体标准为宜。[52]这也就实际上排除了市级权力机关就此制定地方性法规。
（3）如果原本依据的上位法被废止，地方性法规是否因超越职权而无效
有些地方性法规在制定时有明确的上位法依据，尤其是那些实施性立法。但后来上位法被修正或废止，而地方性法规未能及时修改或废除，此时由于其已经失去了上位法依据，也应视为违反“不抵触原则”而无效。如某市于1989年制定了《禁止赌博条例》，该条例指出其制定依据是《治安管理处罚条例》，但这一法律已于2006年废止，代之以《治安管理处罚法》；《治安管理处罚条例》与《治安管理处罚法》对赌博的规定不完全一致。《治安管理处罚条例》第32条规定禁止一切赌博或者为赌博提供条件的行为，而《治安管理处罚法》第70条强调“以营利为目的”为赌博提供条件，或者参与赌博“赌资较大”的，才予以处罚。因此，某市的《禁止赌博条例》因丧失上位法依据而无效。
[1]崔卓兰等：《地方立法实证研究》，知识产权出版社2007年版，第254页。
[2]武增：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年5月版，第257页。
[3]王汉斌：《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉和〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的说明——1986年11月15日在第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议》，载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001858.htm.
[4]崔卓兰、赵静波：《中央与地方立法权力关系的变迁》，载《吉林大学社会科学学报》2007年第2期，第74页。
[5]冯洋：《论地方立法权的范围》，载《行政法学研究》2017年第2期。
[6]孙波：《我国中央与地方立法分权研究》，吉林大学2008年硕士论文。
[7]范文嘉：《科学配置地方立法权 在法治轨道上推进改革》，载《中国发展观察》2014年第10期，第88页。
[8]王晨：《行政强制设定权的规范研究——从行政处罚、行政许可、行政强制的设定权比较谈起》，载《东北农业大学学报》（社会科学版）2009年第6期。
[9]彭东昱：《赋予设区的市地方立法权》，载《中国人大》2014年第19期，第25-26页。
[10]有项研究指出：“目前大多数市场分割做法是有法律依据的，地方政府制定了大量法规和政策来保护本地人员、企业，限制外地人员、物品和服务流人，也限制本地的资本流出广。”熊英：《地方立法中的地方保护主义》，载《中国改革》2005年第11期。
[11]武增：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年5月版，第264页。
[12]李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法——在第二十一次全国地方立法研讨会上的总结》，载《中国人大》2015年第21期。
[13]李适时：《在全国第二十二次全国地方立法研讨会上的小结》，2016年9月9日。
[14]李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法——在第二十一次全国地方立法研讨会上的总结》，载《中国人大》2015年第21期。
[15]李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法——在第二十一次全国地方立法研讨会上的总结》，载《中国人大》2015年第21期。
[16]焦洪昌、郝建臻：《论我国立法中的“根据”原则和“不抵触”原则》，载《宪法论坛》（第1卷），中国民航出版社2003年版，第242页。
[17]孙波：《论地方性事务——我国中央与地方关系法治化的新进展》，载《法制与社会发展》2008年第5期。
[18]张荣：《谈地方性法规的“地方性事务”——对立法法第六十四条中“地方性事务”的理解》，华东政法学院2002年硕士论文。
[19]崔卓兰、于立深等：《地方立法实证研究》，知识产权出版社2007年版，第101页。
[20]王腊生：《地方性法规设定行政强制问题研究》，载《上海政法学院学报：法治论丛》2006年第6期。
[21]唐明良：《宽严之间：地方性法规行政许可设定权边界》，载《法制日报》2004年11月18日。
[22]唐明良、卢群星：《论地方性法规的行政许可设定权——对〈行政许可法〉第十五条第一款的解读及其他》，载《重庆大学学报》（社会科学版）2005年第4期。
[23]陈国刚：《论设区的市地方立法权限——基于〈立法法〉的梳理与解读》，载《学习与探索》2016年12月6日。
[24]陈国刚：《论设区的市地方立法权限——基于〈立法法〉的梳理与解读》，载《学习与探索》2016年12月6日。
[25]陈国刚：《论设区的市地方立法权限——基于〈立法法〉的梳理与解读》，载《学习与探索》2016年12月6日。
[26]王锡财：《地方立法要正确理解不抵触原则》，载《中国人大》2005年第10期。
[27]蔡定剑：《法律冲突及其解决途径》，载《中国法学》1999年第3期。
[28]孙波：《试论地方立法“抄袭”》，载《法商研究》2007年第5期。
[29]参见崔若鸿：《论地方立法的不相抵触原则》，北大法律信息网。
[30]沈关成：《对地方立法权的再认识》，载《中国法学》1996年第1期。
[31]乔晓阳：《完善我国立法体制维护国家法制统一》，全国人大常委会法制讲座第四讲。
[32]参见姚国建：《论地方性法规制定中的“不抵触原则”——个规范主义视角的解读》，载《中国宪法年刊》2011年，第66-80页。
[33]杨小君：《行政法律规范的冲突》，载《国家行政学院学报》2006年第3期。
[34]孙波：《试论地方立法“抄袭”》，载《法商研究》2007年第5期。
[35]蒋德海：《从宪法“不抵触”原则透视宪法与其他法的关系》，载《华东政法大学学报》2008年第1期。
[36]蒋德海：《从宪法“不抵触”原则透视宪法与其他法的关系》，载《华东政法大学学报》2008年第1期。
[37]汪全胜：《民族自治条例的立法变通权探讨》，载《满族研究》2006年第1期。
[38]杜志勇：《浅谈地方立法中的“不抵触”原则》，载《新疆人大》1996年第4期。
[39]乔晓阳、张春生：《选举法和地方组织法释义与解答》，法律出版社1997年版，第150页。
[40]王锡财：《地方立法要正确理解不抵触原则》，载《中国人大》2005年第10期。
[41]姚明伟、许晓蕊：《对地方立法中不抵触问题的思考》，载《人大建设》2007年第5期。
[42]蔡茂寅：《地方自治之理论与地方制度法》，台湾新学林出版股份有限公司2006年版，第80页。
[43]［日］芦部信喜：《宪法》，李鸿禧译，台湾元照出版公司2001年版，第328页。
[44]全国人大常委会法工委编：《法律询问答复》（2000—2005），中国民主法制出版社2006年版，第10页。
[45]［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第146页。
[46]［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第146页。
[47]王锡财：《地方立法要正确理解不抵触原则》，载《中国人大》2005年第10期。
[48]张千帆：《流浪乞讨与管制——从贫困救助看中央与地方权限的界定》，载《法学研究》2004年第3期。
[49]王爱民：《论立法抵触》，载《北方工业大学学报》2008年第6期。
[50]姚国建：《论地方性法规制定中的“不抵触原则”——个规范主义视角的解读》，载《中国宪法年刊》2011年，第80页。
[51]全国人大常委会法工委编：《法律询问答复》（2000—2005），中国民主法制出版社2006年版，第106页。
[52]全国人大常委会法工委编：《法律询问答复》（2000—2005），中国民主法制出版社2006年版，第117页。