积极推动农村金融立法[1]
张宝文
（2016年12月）
农业是国民经济的基础。改革开放30多年来，党中央、国务院始终高度重视“三农”工作，在农业农村工作方面既有理论创新，又有政策创新。理论创新比如坚持将解决“三农”问题作为全部工作的重中之重，工业化达到相当程度以后，工业要反哺农业，城市要支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，要深入推进农业供给侧结构性改革，为农业农村发展提供新动能等。政策创新比如实行四补贴、四取消，2015年国家又将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，用于促进农业生产方式转变，支持农业适度规模经营，这些都有效保证了国家的粮食安全和主要农产品有效供给，为推动农业农村经济社会平稳健康发展，促进农民持续增收发挥了重要作用。可以说，正是因为党中央、国务院的高度重视，我们在“三农”工作方面才能够取得了举世瞩目的成就。
深化农村金融改革与服务是党中央、国务院“三农”政策的重要组成部分，国务院分别于1993年、1996年作出了关于金融体制改革和农村金融体制改革的决定，经过多年发展，我国农村金融改革取得了显著成效，农村金融服务水平明显提升，逐步构建起商业性、政策性、合作性金融协调配合的金融组织体系，村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构快速发展，成为传统金融机构的有益补充，以涉农贷款增量奖励政策、定向费用补贴政策为主要内容的财政扶持政策体系初步建立，对农村金融的税收优惠政策有效推动了农村金融服务发展，金融监管部门的差别化监管政策，进一步调动了金融机构支农服务积极性。
从最近到各地调研的情况看，各地各部门认真贯彻落实党中央、国务院关于深化农村金融改革的决策部署，始终坚持以深化改革破解发展难题，不断拓宽农村金融服务覆盖面和有效性，农村金融服务为促进农村经济社会发展，推动脱贫攻坚提供了有力支撑和保障。政府相关部门先后制定出台了一系列政策文件，不断加强对农村金融的政策支持。一些地方还在完善农村金融机构组织体系、优化农村金融服务环境、加大涉农信贷投放力度、提高农业保险保障水平、拓宽农村抵押担保物范围等方面积极探索创新，都取得了很好的效果。在实践工作中，基层干部也更加注重发挥金融支农的作用，坚持将农村金融作为一项基础性工作常抓不懈。
在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到农村金融服务中存在的问题，调研中尽管广大基层干部和农民对党的支农政策非常满意，但大家也都提出两方面的问题：一是农业保险，二是农村金融服务。当前，随着社会主义市场经济体制改革的深入，农村金融体制的一些弊端也逐步显现出来，与国家整体金融体制改革和金融立法相比，农村金融体制改革和立法仍较为缓慢。我国立法法规定，国家基本经济制度以及金融基本制度，必须采取法律的形式加以规范，但我国目前还没有制定农村金融方面的专门法律，在已经制定的金融法律中仅有个别条款涉及农村信用社和农业保险，农业法、农民专业合作社法等涉农法律也只对发展农村金融提出了原则性要求。农村金融制度建设和服务管理，主要依靠大量的政策性文件及部门规章规范，立法层次较低，权威性和稳定性不够，农村金融发展的长效机制难以建立。为此，全国人大农委提出将农村金融立法上升到国家层面，这对下一步推动我们国家农村金融服务的改革创新和健康发展是非常重要的。
对于进一步推动农村金融立法，我认为还有几个问题需要引起高度重视：
一、充分认识农村金融立法的重要意义
金融是现代经济的血脉，农村金融是国家金融体系的重要组成部分。当前农村金融服务整体水平与实现“四化同步”、统筹城乡发展的需要相比还存在较大差距，突出表现在农村资金外流，金融机构支农功能不强，金融服务产品单一。在调研过程中，无论走到哪里，总能听到贷款难、贷款贵和难贷款的反映，这是一种普遍的社会现象，也是农民的切实呼声。这充分说明，当前的农村金融服务还没有充分满足“三农”发展需求，农村金融仍是我国金融体系的薄弱环节。破解农村金融服务瓶颈，正是农村金融立法的意义所在。
农村金融立法是贯彻落实党中央农村金融政策的明确要求。制定农村金融法是党中央的明确指示，是进一步深化农村金融改革，推动建立现代农村金融制度的具体举措。党中央关于深化农村金融改革的方针政策和决策部署，既为农村金融立法提供了理论基础，也为农村金融立法提供了明确的政策依据，要通过立法将实践中行之有效的政策措施上升为法律规范，提高政策执行的权威性和约束力，确保党的农村金融政策落地生根。农村金融立法是解决束缚农村金融发展体制机制问题的必然选择。调研中，各地各部门都反映了农村金融中的一些问题，比如农村金融供给不足问题、农村资金外流问题、农业保险覆盖低的问题等。从根本上说，资本的逐利性决定了资金总是流向收益高的地方，而农村金融服务成本高、风险大、周期长、收益低，导致资金天然地具有离农倾向，这就需要通过立法明确金融机构的支农责任，强化金融支农的政策导向。农村金融立法是巩固农业农村基础地位的重要途径。农业农村在国家经济社会发展中起到的是“压舱石”作用。当前，农业还是现代化建设的短板，农村还是全面建成小康社会的短板，农业是弱质产业的性质没有改变，农民是弱势群体地位也没有改变，农业生产始终面临着自然和市场双重风险，这就决定了必须始终高度重视农业农村和农民问题。农村金融立法关乎农业发展、农村繁荣、农民切身利益。进一步巩固农业农村基础地位，补齐农业农村短板，需要通过立法推进城乡要素平等交换，促进公共资源城乡均衡配置。
二、准确把握农村金融立法的目的
金融作为经济社会发展的关键要素和重要手段，已经成为现代经济的核心，应当体现城乡均衡配置的要求。农业经营主体一般规模较小、交易成本高、信息不对称，完全依靠市场机制难以培育适应农业农村发展的金融市场。这就需要从农业现代化发展的实际需求出发，对加强和改进农村金融服务作出规范，为进一步深化农业供给侧结构性改革，推动农业经济转型发展提供内生动力。农村金融立法要始终把握推动农村普惠金融发展的立法宗旨，紧扣推动金融资源向农业、农村和农民倾斜的根本目的。
推动金融资源向“三农”倾斜，这是党中央提出的明确要求。2004年以来的十三个个中央一号文件，尽管每年聚焦重点各不相同，但都将增强农村金融服务能力、提高服务质量和水平作为解决“三农”问题的重要途径之一。2008年党的十七届三中全会提出建立现代农村金融制度，构建商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系；2013年党的十八届三中全会决定确立了发展普惠金融的目标，保障金融机构农村存款主要用于农业农村；2015年中央一号文件更明确提出，积极推动农村金融立法，明确政策性和商业性金融支农责任，促进新型农村合作金融、农业保险健康发展。
农村金融是普惠金融的主战场，金融支农是各类金融机构应当承担的社会责任。截至2015年年底，我国已有4262家银行业金融机构法人，其中银行业存款类金融机构有3800多家，包括3家政策性银行、5家国有大型商业银行、12家全国性股份制商业银行、1家邮政储蓄银行、5家民营银行、还有1300多家农村信用社、800多家农村商业银行、70多家农村合作银行、1300多家村镇银行、130多家城市商业银行等，这些机构都在农村地区吸收存款，也理应承担向“三农”投放贷款的义务。此外，我国还有400多家银行业非存款类金融机构，这些机构虽然不直接投放涉农贷款，但也可以作为金融支持“三农”的有益补充。
农村金融立法的根本目的，就是要推动这些金融机构不断加大支农服务力度，不断丰富金融支农方式和领域，就要引导更多信贷资金、社会资金回流农业农村，就是要依法保障农民享有平等的贷款权，获得便捷高效的金融服务，共享改革开放和经济增长的成果。农村金融立法要在发挥市场配置资金资源的决定性作用基础上，着力建立和完善适应我国农村金融发展实际的市场规则、政策扶持和监管制度，最大限度地满足“三农”金融需求。
三、农村金融立法要坚持问题导向
农村金融法能不能解决实际问题，是关系立法质量的关键问题。我国农村金融服务中存在的诸多问题，既受农业弱质性、农业生产自然风险较大等因素影响，也存在着商业银行效益考核压力、政策性银行资本金不足、农村信用社历史包袱重、新型农村金融机构发育慢、农业保险发展滞后等客观因素，但从根本上讲是由于我国农村金融在市场运作、组织体系、功能定位及监管措施等方面，仍存在的一些体制机制性问题。
农村金融立法要突出问题导向，在制度设计和法律规范内容上着力破解以下体制机制性问题：一是各类农村金融机构的支农责任问题。当前商业性、政策性、合作性金融机构在金融支农功能定位方面缺乏明确分工，造成政策性银行功能不全、商业性银行支农功能退化、弱化等现象。各金融机构的金融产品在服务对象、领域、方式上没有差异，但所承担的金融支农义务没有明确的责任界定，并且缺乏明确的量化考核标准。二是农村金融机构的内部运作和治理结构问题。对商业性金融机构承担具体支农业务部门的内部运作机制缺乏系统的制度设计；合作金融机构治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会制度不健全，仍未打破原有的行政管理模式；新型农村金融机构进入市场的准入门槛较高，机构改制、发展等问题缺乏关注；对民间金融的健康发展问题缺乏必要的规范和管理。三是农村金融机构和服务政策环境问题。缺乏与农村金融发展有效衔接的财政、货币和税收等长期扶持政策，扶持政策的受益期限、扶持对象、覆盖范围等具有局限性，对新型农村金融机构的财政扶持力度也不够，造成其可持续发展能力较弱。四是农村金融风险分散和转移机制问题。农民和农村企业经营风险缺乏分散和转移机制，农业保险保障力度较小，不适应农业战略性结构调整的需要。受现行有关法律的制约，金融机构对农村抵押品的选择较为单一，正规的担保机构数量较少，资金实力不足，缺乏法律规范。五是农村金融机构的监管政策导向问题。一方面农村金融的差别化监管政策仍需完善，一些政策仍未长期化和制度化，农村信贷风险容忍度和问责制仍有放宽空间，进一步调动金融机构支农积极性的监管政策有待完善。另一方面对金融机构履行支农责任的监管力度仍需加强，避免金融机构脱农化、离农化倾向的监管措施不多。对于造成农村资金外流的金融机构，吸收农村地区存款没有用于当地发放贷款，存贷比较低的，还没有强制性的制度约束。六是推动农村金融发展的社会问题。推动农村金融发展是全社会的共同责任，在农村金融生态环境建设、农民金融意识培养、农村金融知识普及、金融人才教育等方面，需要中央和地方各级政府、各有关部门、金融监管机构及金融机构等共同参与和推动。
四、立足实际开展农村金融立法
农村金融立法要立足于我国农业农村经济社会发展和农村金融需求的实际，总结各地各部门农村金融改革的实践经验，增强法律规范的包容性和针对性。我国地域辽阔，农业生产条件和农村发展环境、自然资源禀赋存在着较大的区域性差异，不同地区的农村经济社会发展也不平衡，对提高农村金融服务质量和效率的要求是共同的，但农业、农村和农民的金融需求是存在差别的。
从农村金融服务的供给侧看，截至2015年年底，我国银行业金融机构涉农贷款余额26.4万亿元，占全部贷款余额总量的27.8%，其中农户贷款余额6.1万亿元、农林牧渔业贷款余额3.5万亿元，分别占涉农贷款总量的23%、13%。2015年全国农村信用社、农村商业银行、农村与合作银行的涉农贷款余额7.7万亿元，占全国总量的29.2%，其中农户贷款余额3.7万亿元，占全国农户贷款余额总量60.7%，在满足农户贷款需求方面发挥着主力军作用；农业银行涉农贷款余额2.53万亿元，占全国涉农贷款余额总量的9.6%，占全国大型商业银行涉农贷款余额总量的30.5%，是大型商业银行涉农贷款投放的主力；邮政储蓄银行涉农贷款余额7478.9亿元，占全国涉农贷款余额总量的2.8%，推动资金回流农业农村还有较大空间。此外，尽管新型农村合作金融组织发展迅速，但发展尚处于起步阶段，服务能力仍有待进一步提高。在农业保险服务方面，目前政策性农业保险有59个，2015年参保农户达10.4亿户次、保费总收入1420.8亿元、保障金额6.536万亿元、累计支付赔款914.2亿元。
进一步增强农村金融供给数量和服务效率，需要适应农村金融服务多样化的发展趋势，需要满足农业农村多层次的金融需求。在中西部贫困地区，农民的金融服务需求首要是储蓄、取款、转账等基础金融服务，农户需要获得资金发展生产，贷款需求具有额度小、频率高的特点。在东部发达地区，农业农村经济的市场化程度比较高，农民除了种养殖业的生产经营收入，非农收入比例大，在提供基础金融服务的基础上，扩大再生产对资金融通的需求较大，对农业保险的需求更大，一些地方对资本市场、证券期货等个性化服务也有需求。同时，随着城镇化的快速推进，土地流转和农业规模化经营不断加快，农村金融服务的需求主体已经由简单的农户扩展到家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体以及农业龙头企业，需求领域从简单的农业生产经营扩展到全产业链发展、城镇化和新农村建设、农村公共产品服务等。农村金融立法要立足实际，针对不同地区、不同领域、不同层次以及不同主体的农村金融需求作出相应的制度规范，推动构建多元化的农村金融服务体系，在充分满足当前农村金融需求的同时，要在制度设计上留出空间，提高农村金融立法的开放性和包容性。
五、农村金融立法要突出重点
农村金融立法要推动金融机构持续加大涉农贷款投放力度，增强支农服务能力，提高支农服务质量，尤为重要的是推动建立激励与约束并重的农村金融政策导向和制度规范。
一方面，要通过立法明确金融机构的支农责任，建立支农服务的约束机制。调研中，一些地方反映，现在一些金融机构下沉，主要目的是在农村地区吸收存款，然后像“抽水机”一样把资金转移出去，有的县存贷比不足40%，有的金融机构涉农贷款比例只有10%，这与党中央“农村存款主要用于农业农村”的要求是不符的。解决这个问题，就要通过立法建立金融机构支农服务的约束机制。一是要规范农村合作金融。合作金融是农村金融体系中的重要一环，这是农村金融立法的一个重点。现在农信社正在逐步向农商行转制，搞活经营、发展壮大是客观现实，但一定要明确其服务“三农”的根本宗旨，防止改制后就“脱鞋上岸”。同时要推动农村新型合作金融组织发展，依法明确其合作性质，使其真正为农服务。二是要规范商业性金融。支农服务是金融机构的共同责任，既然在农村吸收存款，就应当承担投放贷款的义务，通过立法明确商业性金融机构的支农责任是必要的。调研中有同志提出，商业银行虽然是股份制，但大部分还是国有控股，应当履行支农服务的社会责任。是采取硬性规定还是鼓励性指标，还可以进一步研究，但利农惠农富农的大方向不能变。三是要规范政策性金融。农业政策性银行在支农服务中发挥着重要作用，一些地方通过整合涉农资金，引导农发行投放农村基础设施建设贷款就是很好的例证。规范政策性银行的支农责任，就是要依法规范其职责定位，鼓励和引导其加大支农服务力度。
另一方面，要通过立法明确“谁支农就扶持谁”的政策导向，建立起支农服务的激励机制。通过建立激励机制，金融机构经营“三农”业务就有了明确的政策预期，也能够获得比较合理的回报，目的是为了推动实现由“要我做”向“我要做”转变。一是要给予财税扶持政策。解决农村金融问题必须充分发挥政府作用，实践也证明，像贷款贴息、费用补贴、减免税收等扶持政策是行之有效的，这也是调研中各类金融机构普遍反映和期盼的。对于这些经过实践检验的扶持措施，要通过立法予以明确，增强扶持政策的稳定性和连续性。二是充分运用好货币政策。通过发放支农、扶贫再贷款，支持金融机构增强支农服务能力，对调动金融机构积极性发挥了很好的作用。农村金融立法要将这些经验提炼汇总，推动货币政策与农村金融的有效衔接。三是实施差别化监管。对农村金融服务实施差别化监管政策，这是党中央农村金融政策的重要内容，比如差别化准入政策、适当放宽涉农不良贷款容忍度等，也需要通过立法予以明确。总之，要将经过实践检验的扶持政策措施以法律形式固定下来，为金融机构开展支农服务提供长期、稳定、有利的外部政策环境。
无论是建立约束机制，还是完善激励机制，最终都是为了确保金融机构不脱农、不离农，都是为了推动更多资金反哺农业、农村和农民，都是为了促进农村普惠金融持续健康发展。所以，从立法的角度我想强调两句话，一是为“三农”服务的金融机构只能增加不能减少；二是涉农信贷和支农服务只能增加不能减少。我认为，这既是落实党中央农村金融政策的明确要求，也是农村金融立法的出发点和落脚点，这一点务请高度重视。
农村金融立法社会普遍关注，涉及到的各方主体多、要求也比较高。目前各方面对制定农村金融法都有共识，一致赞同立这部法。进一步推动农村金融立法工作，需要多与国务院相关主管部门、金融监管部门沟通协调，进一步统一认识，在具体制度规范上达成共识。要始终坚持开门立法的原则，更加广泛征求和听取各金融机构、农业生产经营主体和农民的意见，多学习借鉴各地各部门推动农村金融发展的好经验好做法，关注和回应农村金融服务供需双方的关切，为农村金融立法提供坚实的实践基础。希望通过大家的共同努力，力争使这一部关系农业农村经济社会发展的重要法律早日提交全国人大常委会审议，使农村金融法立得住、行得通、切实管用，经得起历史和实践的检验。
[1]注：张宝文系第十二届全国人大常委会副委员长。