农村金融改革发展情况的调研报告[1]
全国人大农业与农村委员会调研组
（2013年6月）
为了配合全国人大常委会审议国务院关于农村金融改革发展情况的工作报告，全国人大农业与农村委员会有关负责同志于4至6月期间赴北京、山东、江苏、安徽、广东、重庆、吉林、河北等地实地调研，听取了有关省、市、县政府及相关部门的情况介绍，召开了有基层干部、农业产业化龙头企业、农民专业合作社和农民代表参加的座谈会，广泛深入地了解情况。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
总体上看，各地按照党的十七届三中全会关于建立现代农村金融制度的要求，不断深化农村金融改革，金融促进“三农”和县域经济发展的作用不断增强，涉农贷款增速高于各项贷款平均增速，涉农贷款余额逐年增长。人民银行、财政部、税务总局、农业部、银监会、保监会等在指导、支持农村金融改革发展方面做了大量工作。农业银行、农业发展银行、农村信用社是涉农贷款的主力军，发挥着重要作用。农业银行积极发挥农村金融骨干作用，持续加大“三农”信贷投放，全行“三农”和县域贷款增速高于全行平均增速，同时积极开展“三农事业部”试点，探索面向“三农”与商业运作有机结合的新模式。农业发展银行积极支持农业农村基础设施建设。农村信用社改革深化，效果明显。
（一）完善农村金融组织体系
各地初步建立起商业性金融、合作性金融、政策性金融、新型农村金融组织相结合的农村金融服务体系。农村合作金融机构深化改革，有些组建为农村商业银行或农村合作银行，完善内部治理结构，提高了管理水平。目前，江苏省农信社改制为农村商业银行或农村合作银行的占93.5%，安徽省占70%。北京、重庆在全市范围成立了农村商业银行。农村合作金融机构立足基层，是农户贷款和农业贷款的主体。新型农村金融机构较快发展，全国已组建村镇银行876家，小额贷款公司覆盖率大幅提高，有的省份基本实现县域全覆盖。商业性银行回归县域新设网点，业务向农村延伸。农业银行重视涉农金融服务，加大贷款投放，不少市县支行设立了“三农事业部”。邮储银行经营业务转向存贷结合，涉农贷款业务逐步扩大。政策性银行拓宽支农业务范围，积极为农村建设服务。
农业贷款担保较快发展。北京、重庆成立了专门的农业担保公司，广东省有融资性担保机构390家，其中在县级机关登记的68家。涉农企业通过资本市场直接融资稳步增长，出现了一批境内外上市农业企业，融资水平有所提高。
（二）创新农村金融产品和服务方式
金融机构积极开展农村金融产品创新，积极开展进村入社区、阳光信贷、富民惠农金融创新等，以适应农村发展的需求。如：进一步做好小额信用贷款、联保贷款、农户贷款和个体工商户贷款；针对新农村建设和农村经济新增长点，开展“农家乐”、农民创业、农房建设贷款等；开发保单、仓单、商标权、专利权等质押贷款，探索开展林权、土地承包经营权、宅基地使用权抵（质）押贷款试点；针对农民专业合作社开展“社员联保+互助金担保”、“社员联保+专业合作社担保”、专业合作社管理成员个人财产担保等担保形式；依托大学生村官向农民宣传金融知识，设立村级金融服务站，创新金融服务农村的新方式。
（三）优化农村金融生态环境
建立农村征信体系，有利于解决金融服务中的信息不对称问题，也有利于推动良好社会道德行为的形成。广东梅州市、安徽金寨县、重庆巴南区等在农村金融改革试点中，当地政府和人民银行合作，建立涉及农户信息采集、评级、授信、贷款机制的征信系统，实现了征信中心与金融机构信息的互联互通。梅州市政府建立市级征信中心，在各个县（市、区）设立征信分中心，形成采集、评级、授信“一体化”的农户信用信息采集与评级系统。建立了全市统一的信用村（镇、户）评定标准和守信激励、失信惩戒制度，对信用评价高的农户实行贷款优惠措施。
以促进城乡基础金融服务均等化为目标，启动全国偏远地区金融机构空白乡镇金融全覆盖工作，解决了一批乡镇的金融机构空白和金融服务空白问题。一些地方开展电话“贷款直通车”业务，发放适合农民需要的银行卡，在乡镇和村庄增设POS机、电话支付终端等金融服务机具。完善支付结算体系，推进农村金融服务手段电子化、信息化，提高农村金融服务便利度。
（四）积极推进政策性农业保险
农业保险险种和覆盖区域逐步扩大，保险金额稳步提升。安徽省、江苏省种植业承保面积达到了90%以上。各地积极探索政策性农业保险模式，坚持政府引导和市场运作相结合，通过财政补贴、购买再保险等方式支持开展农业保险。北京市政府出台了政策性农业保险相关规定，对绩效评价、市场准入和监督管理等进行规范；市县（区）两级财政保费补贴比例最高为90%；建立多层次的风险分散机制，赔付率160%以下的风险由保险公司承担，160%～300%的风险通过政府购买再保险向外转移，超过300%的农业巨灾风险由政府采取一事一议方式解决；坚持市场原则，每个区县至少两家商业保险公司承保，并且要按照“单独立账、单独核算”的原则管理政策性农业保费收入；农民自愿参保，自主选择保险公司。北京市政策性农业保险覆盖率超过70%。
（五）农村金融政策支持体系初步形成
税收优惠、财政补贴、对涉农贷款增量实行奖励以及差别化的监管政策等，对调动金融支农积极性发挥了导向作用。在这方面，各地也采取了不少措施。一是出台促进农村金融发展的政策文件。江苏、重庆等省（市）政府专门出台了加快推进农村金融改革发展的意见，广东等省份召开了全省农村金融工作会议，安徽、北京等对农村金融改革作出了全面部署。二是落实促进农村金融改革发展的支持措施。认真执行新型农村金融机构定向费用补贴和涉农贷款增长奖励政策。安徽省对农业保险保单质押贷款给予奖励。重庆市建立了贷款风险补偿金，在全国率先建立小额贷款保证保险机制，由政府出资引导社会兴办各类担保公司。三是积极探索农村金融综合改革。广东梅州市、安徽金寨县、吉林九台市、北京大兴区等开展了农村金融综合改革试验或试点，在增加农村金融供给、创新农村金融产品、提升农村金融服务水平、完善政策支持体系、改善农村金融环境等方面，从体制机制上进行了探索，促进了当地经济社会发展，为下一步农村金融改革积累了经验。
二、存在的主要问题
由于多种原因，农村金融服务与农民和农村经济社会发展的需求相比，还存在不小差距。各地反映，农村资金外流现象仍然较严重，县域内金融机构存贷比普遍较低，一般在50%左右，有的低至约20%。农村金融供给不足，农民贷款难和农村金融服务水平低等问题未得到根本缓解，农村金融仍是我国整个金融链条中最薄弱的环节。
据重庆的调研情况，农村贷款难、难贷款、利息高、额度小、期限短的现象较为普遍，有超过70%的被调查者认为贷款很难或较难，向亲朋好友借款的占63%；全市市级农业产业化龙头企业、农民专业合作社的融资需求90%以上得不到满足；涉农贷款平均利率为7.21%，另要承担3%～5%的担保费用以及一定的手续费，农户和小微企业认为较合理的贷款利率为3.57%；涉农贷款成本较高，农商行县域支行信贷成本高于城区支行2.9个百分点；涉农贷款余额虽然较快增长，但在全部贷款余额中的比重仅为18.4%，其中农林牧渔业贷款余额占涉农贷款的11.9%。
农村信用社改为商业银行或合作银行后，有些出现离农脱农倾向，其经营重点和资金流向逐渐从农业转向非农业。粮食主产区农村信用社历史包袱重，经营困难。
农村金融供给与需求的矛盾，既有农村金融运行成本高以及银行风险控制、盈利要求等因素，也有体制、机制和政策性因素。一是农村金融市场不发达，多层次、多元化、适度竞争的市场格局没有形成。县域内为农服务的金融机构少，化解金融风险的农业保险发展相对滞后。二是农村金融环境和基础服务比较落后。农村财产权制度不完善，农民缺乏有效的抵押担保物。征信系统建设滞后，支付结算体系不发达。农村地区金融基础设施落后，服务网点少。三是政策引导和激励机制需要完善。财政、税收、货币政策向农村金融的倾斜力度总体偏小，政策的综合协调性不强。另外，涉农贷款风险较高，贷款成本与收益不对称，也影响到提高农村金融服务水平的力度和深度。
三、几点建议
党中央高度重视农村金融服务问题，在统筹城乡发展战略部署，促进农村改革发展等重大决策中，就建立现代农村金融制度提出了明确要求。今后的任务，就是要进一步统一认识，深化改革，细化政策措施，把中央的要求扎扎实实落到实处。
（一）财政、税收和货币政策要形成支持农村金融改革发展的合力
农村金融是现代农村经济的核心，现代农业发展和社会主义新农村建设需要发达的金融来支撑。由于农业效益比较低、风险大，农村经济整体上发展滞后，单纯通过市场和行政的办法解决农村金融问题，无法基本满足农村的金融需求，发达国家也是如此。因此，需要统筹协调，财政、税收和货币政策要共同发力，形成支持农村金融改革发展的合力。
认真落实党的十七届三中全会确定的“县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款”的要求，明确考核标准，制定奖惩政策，提高县域金融机构存贷比。
科学界定涉农贷款口径，剔除房地产开发、县域内大中型工业企业等明显属于非农的部分。细化农林牧渔业贷款、农户小额贷款及农村小微企业贷款的指标体系。制定面向农村金融的普惠性长期性财政税收政策，对农林牧渔业贷款、农户小额贷款给予优惠的减免税政策。凡是发放了符合规定的涉农贷款的金融机构，无论什么性质，都可按照规定给予财政奖励、补贴及税收优惠。
考虑农村金融成本高、风险较大的客观实际，建议对农村金融实行差别化监管制度。对风险成本计量到位、资本与拨备充足、“三农”金融服务良好的商业银行，适当放宽农村信贷风险容忍度，在拨备和核销等方面的监管指标进行差别化考核，降低农村金融服务成本。适当放宽农村金融准入政策，降低民间资本参与农村金融门槛。放宽对涉农贷款的信贷规模限制，根据金融机构涉农贷款比重实行动态差别存款准备金率，增加可用资金来源。加大支农再贷款力度，实行优惠支农再贷款利率。
认真落实中央关于“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”的要求，在肯定农民信用合作积极作用、促进其健康发展的同时，要明确监督管理的部门及责任，规范农民信用合作组织行为，防止超范围吸储和发放高利贷等违规行为，对此，相关部门应加强协调。
（二）着力改善农村金融服务的薄弱环节
完善多元、适度竞争的农村金融市场。在保持县域法人地位不变前提下，稳步推进农信社改革。对于历史包袱沉重、经营困难的县级信用联社，可通过明确产权、盘活不良资产等途径，加快改革进程。无论采取什么样的发展模式，农村信用社（含农村商业银行和农村合作银行）坚持面向“三农”的方向始终不能动摇，对出现的一些离农脱农倾向要加强监管和纠正。支持各类银行业金融机构到县域和农村设立机构和网点，扩大县域机构贷款授信额度，适当下放贷款审批权。发挥邮储银行网点优势，创新信贷方式，拓展小额信贷业务，增加信贷额度。深化农业银行“三农”事业部改革，提高县域服务水平。大力培育各类新型农村金融机构。完善农业发展银行功能定位和运作机制，进一步扩大政策性业务范围。
构建政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制和担保损失补偿机制。以国家和地方财政资金为主，建立专门的农业信贷担保机构，为“三农”贷款提供较低费率的担保服务。扩大农村有效担保物范围，健全农村土地、林地、房屋等确权、登记、流转、评估和抵押制度。
（三）加强政策性农业保险体系建设
农业保险是现代农业发展的重要保障，也是农村金融的重要组成部分。要认真落实农业保险条例，发展多种形式的农业保险，建议成立政策性农业保险公司，建立巨灾风险保障机制。总结各地开展农业保险的成功经验，探索政策性农业保险的有效运行模式，丰富保险品种，扩大覆盖面。开展政策性农业保险的企业实行企业化管理，并将部分来自于政策性农业保险的利润转为巨灾风险基金。鼓励从事政策性农业保险业务的保险公司开展再保险业务，降低农业保险的经营风险。
（四）积极推动农村金融法制建设
在市场经济体制下，农村金融改革发展离不开法制保障。我国立法法规定，国家基本经济制度以及金融基本制度，必须采取法律的形式加以规范。目前，我国还没有制定农村金融方面的专门法律，在已经制定的金融法律中仅有个别条款涉及农村信用社和农业保险。农业法、农民专业合作社法等法律也只对发展农村金融提出了原则性要求，缺乏可操作性。在行政法规方面，仅出台了农业保险条例。当前农村金融制度建设和服务管理，主要依靠大量的政策性文件及部门规章规范，立法层次较低，权威性和稳定性不够，难以建立起促进农村金融发展的长效机制。鉴于农业和农村经济的弱质性，许多国家都专门制定了农村金融法律，如美国的联邦农业贷款法、农业信用法，日本的农林中央金库法，德国的合作银行法，法国的土地银行法，印度的地区农村银行法等。无论从国内立法实际，还是国外立法经验看，积极推动农村金融法制建设，是解决农村金融问题的必然选择。
党中央和全国人大及常委会高度重视农村金融改革发展。党的十七届三中全会和近几年的中央一号文件，对深化农村金融改革指明了方向，做出了具体部署。第十届全国人大以来，有1460人次的全国人大代表提出了关于农村金融立法的议案共45件，涉及制定农村金融促进法、农村合作金融法、农业保险法以及规范民间融资借贷等内容。自2008年以来，在第十届、第十一届全国人大常委会委员长吴邦国同志的关心和指导下，全国人大农业与农村委员会与人民银行、银监会协调有关部委和金融机构，推动广西壮族自治区田东县和安徽省金寨县的农村金融改革服务试点，探索总结农村金融改革中可借鉴的经验。近年来，按照中央的决策部署，人民银行、财政部、国家税务总局、农业部、银监会、保监会及各金融机构，积极完善农村金融政策，推动深化农村金融改革，在推进农村信用社改革、完善农村金融组织体系、创新金融服务产品、优化农村金融环境、提升农村金融监管水平、建立政策扶持体系等方面，做了大量富有成效的工作，也积累了宝贵经验。建议适时启动相关农村金融立法，将农村金融的基本制度法制化、长期化，从根本上解决农村金融改革发展中面临的体制机制问题。
[1]注：2013年6月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议听取和审议了国务院关于农村金融改革发展工作情况的报告。为配合常委会审议该报告，全国人大农业与农村委员会开展了专题调研，本文系全国人大农业与农村委员会向常委会提交的调研报告。报告提出了适时启动农村金融立法的建议。