三、十九大提出探索建设的自由贸易港背景以及自由贸易港的功能定位

十八大以来，我国经济进入三期叠加时期，即所谓增长速度换档期、结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期同时出现。在这种背景下，我国全面深化改革进入攻坚期和深水区，一些改革措施可能触及深层次结构性矛盾，改革的同时伴随着各种风险。为了对这些改革与开放措施进行试验，2013年9月我国建立上海自由贸易试验区，其后一共设立了11个自由贸易试验区。自由贸易试验区在探索积累可复制可推广经验方面取得了很大成绩，但各方面政策试验的进展不一。自由贸易试验区目前的建设，在外商投资体制改革方面的试验成效最为明显；在贸易便利化方面的改革有许多进展，但业界对在海关特殊监管区内实现真正的“一线放开、二线管住、区内自由”，对于关检进一步协调的要求还有更高的期盼；在金融改革方面也有许多进展，但已有改革设计目标还有大量的并未实现。在这种背景下，十九大提出“探索建设自由贸易港”，对相关监管制度提出的更高的要求，本身就是深化改革扩大开放的一个强有力的推力。

2008年金融危机以来，全球价值链形态发生了一些变化。通过全球价值链合作生产的比重没有延续之前的升势，纯国内生产的比重从2008年以来还略有上升。国际贸易在近年来出现萎缩。与此相对应，全球价值链网络中日益形成中国、美国与德国三大枢纽。亚洲、美洲和欧洲日益形成三个相对自成体系的区域价值链。鞠建东等学者将其总结为“增速趋缓、三足鼎立、区块结构”的国际贸易新常态（鞠建东，余心玎，2016）。在这种新常态下，三个贸易大国的竞争在很大程度上取决于其对各自为枢纽的区域价值链的整合能力。从这个意义上来说，中国需要打造一些全球价值链与区域价值链的核心节点，从而提高对中国所处的价值链的整合能力，向全球价值链中高端攀升。

美国特朗普当政以来，美国延续了奥巴马政府重塑制造业的计划，并且加速了这一进程。通过减税与美联储缩表，美国吸引国际资本流向美国。全球国际投资形势趋紧，中国利用外资规模停滞不前，劳动力成本的上升使得一部分产业向外转移。中国虽然需要通过对外投资打造以中国为枢纽的全球价值链网络，但也要防止制造业过快流失。在这种背景下，我们需要打造一些具有强大吸引力与集聚力的开放高地，集聚物流、资金流、信息流和人才，巩固中国制造业大国与贸易大国的地位，并且向制造业强国和贸易强国攀升。

考虑到以上背景，我们对的自由贸易港功能定位可能就会有更为清晰的认识。

一方面，自由贸易港是开放水平最高的开放新高地。自贸港的建设不仅仅应该有利于物流的集聚，而且应该有利于资金流和信息流的集聚，使之不仅仅成为国际运输中心，而且成为国际结算中心、订单处理中心和全球贸易的决策中心，吸引世界级的运营商与贸易商在此集聚。自由贸易港作为全球开放水平最高的特殊经济功能区，应该是中国向全球价值链中高端攀升过程中打造的全球价值链核心节点。

另一方面，自由贸易港一般会建设在现有自由贸易试验区内，也仍然会有一些改革措施试验的功能。自由贸易港的建设一般来说是在保税港区等海关特殊监管区的地域范围内进行，需要有特殊海关监管措施，与内地有所隔离。因此，自由贸易港的有些政策是不好复制推广的。自由贸易港的资金自由进出、人员自由进出等方面的政策也具有特殊性，不便在内地完全复制推广。但是，我们也不能排除自由贸易港的某些开放政策措施在实施过程中形成的经验对内地的开放产生借鉴作用。

自由贸易港的建设是在赋予自贸试验区更多改革自主权的基础上进行的，因此不会弱化现有自贸试验区的作用。相反地，现在有不少看法认为，如果自由贸易港通过促进货物资金人员的自由进出，吸引物流资金流与信息流的集聚，吸引运营商与贸易商等多种服务业态集聚，甚至允许外籍劳工与人才居留就业，那么现有的海关特殊监管区的地域范围可能难以容纳。所以有一种意见认为，可以在自由贸易港周边建设过渡区和配套区。如果是这样设计的话，那么自由贸易试验区的围网外区域就是自然的过渡区或者配套区了。因此，自由贸易港的建设与自由贸易试验区的建设并不矛盾，反而可能相互促进。