二、自由贸易港的发展概况和开放特征

（一）自由贸易港的概念辨析

自由贸易港有时也被称为自由港、自由港区，是一国设立在港口或港口附近的具有特殊经济功能的自由区。世界海关组织对自由区做出了明确和严格的界定，基本特征是“就进口关税及其他各税而言被认定在境内关外”，满足如下三个条件：境内关外、最少文件要求和被国家立法覆盖。

自由贸易港依托港口而建成，以海港和空港为主，港口地理位置和国际运输条件优越，是国际货物贸易的重要枢纽。港口形态可以是海港和空港，也可以是内河港（如巴西马瑙斯自贸区和智利依基克自贸区等），或者内陆港。美国的对外贸易区除了依托海港、空港外，还有许多建立于内河港和内陆区域。

自由港不完全等同于自由贸易港。自由港有两种情况，一种是西欧各国的自由港即自由贸易港。欧洲自由港历史悠久，如鹿特丹自由港、阿姆斯特丹自由港等，具备上述自由区基本特征；另一种是“二战”之后依然被称为自由港的一部分国家／地区，并非一国“境内关外”的自由区，例如新加坡自由港、迪拜自由港等。而这些国家内部设立的自由区完全满足WCO的定义要求，因而其自由区部分可以被视为自由贸易港。此外，我国港澳两地也是自由贸易港。例如，香港自由港只对四类商品征收关税，分别是酒类、烟草、符合条件的各类碳氢油和甲醇。

自由贸易港不同于自由贸易港区。自由贸易港区称谓始于20世纪90年代的中国台湾，是以“境内关外”结合“前店后厂”“海空联运”等作业模式，完成销售、物流、制造产业链的分工与合作，降低企业跨国营运成本。它是出口加工区的升级版，人员、货物、金融及技术流通更加便捷，而非货物、资金的自由进出。2013年以来，台湾当局大力推动“自由经济示范区”政策，并将其定性为更开放的特殊经济区。

自由贸易港是目前全球开放水平最高的特殊经济区（SEZs）。特殊经济区泛指在一国境内设立的各类“适合所有类型的经济活动，包括旅游和零售销售，允许现场居住，并提供更广泛的激励和福利”的特殊区域⁽²⁾，包括了所有类型各国设立的实行特殊经济政策的境内区域，例如出口加工区、保税港区、保税仓库区、对外贸易区、自由边境区、科学园区、工业园区以及我国各类“海关特殊监管区域”等等，它们的功能定位不同，开放度也有差异。

（二）自由贸易港的兴起和历史演进

自由贸易港的兴起和发展是国际关系日益深化和世界经济不断发展的结果。目前，世界典型的自由贸易港呈现业务多元化发展，产业依优势而定的特点，充当着全球资源配置中心、多功能综合服务平台、特定的产业集聚基地。从港口形态看，自由贸易港呈现出“海陆空复合发展”特征，朝着多功能、立体化的综合型自由贸易港方向发展（梅冠群，2012）。

在古希腊时代，腓尼基人将其殖民地蒂尔和迦太基两地划为特殊区域，凡是前往这两个城市的外国商人都可以获得保证，平安通行，这是自由贸易港的雏形。1228年，法兰西王国在南部的马赛港港区内划出一片特定区域，开辟为自由贸易区，规定外国货物可以不被征收任何税，自由出入这一区域。1547年西班牙王国利沃诺自由港诞生，这是世界首例获得正式命名的自由贸易港。

17世纪以后，自由贸易港在西欧国家盛行开来，德国的汉堡和布莱梅、法国的敦克尔克、丹麦的哥本哈根、荷兰鹿特丹和阿姆斯特丹等纷纷变身为自由港。伴随着欧洲殖民的扩张，这一政策工具被扩散到许多发展中地区，出现了直布罗陀、摩洛哥丹吉尔、巴拿马科隆、吉布提、新加坡、中国香港、中国澳门等自由港。

世界经济大萧条期间，纽约州议员Emmanuel Celler（1934）首先提出对外贸易区构想，因而被称为美国对外贸易区之父。Celler定义对外贸易区的基本属性是“围网的中立地区”，并作为一种制度安排被沿袭至今。对外贸易区被美国视为美国“最有效的政策性工具之一”⁽³⁾，为私营企业“提升国际贸易、吸引外国投资、创造高薪工作岗位、可持续发展的就业岗位”提供了机会，有效提升了美国制造业竞争力、增加就业和促进出口。目前，美国设立自由贸易港的数量全球最多，包括270个通用区和500个分区。⁽⁴⁾

“二战”结束以后，一些发展中国家借鉴自由贸易港的制度安排，创设了多种形式的特殊经济区。新加坡、巴拿马科隆等前殖民地自由港在国家独立之后，整体开放度有所下降，又陆续在国（市）内设立了开放度更高的自由园区。这些特殊经济区对设立国经济振兴、恢复和发展发挥了显著效果。⁽⁵⁾2006年，全球共有3500多个处在运行中的各种类型特殊经济区，分散于135个国家，大约创造了6600万个直接就业岗位和5000亿美元的全球直接贸易增加值。

2000年之后，国际贸易快速增长和全球价值链成为主要分工模式，一部分自由贸易港极大地提升其开放度，发展成为或者使所在地发展成为全球／区域范围的国际贸易中心、国际航运中心、国际货物集散中心、国际商品交易中心、国际金融中心、全球创新中心、跨国公司总部中心或者战略性产业集聚基地等。例如，新加坡和迪拜等地的多个自由贸易港分别成功晋身为具有特殊经济功能的国际中心。美国纽约—新泽西港49号对外贸易区、爱尔兰香农空港机场自由贸易区、巴西马瑙斯自由区和台湾自由贸易港区等则发展成战略性产业集聚基地。

（三）自由贸易港的种类

现有文献从不同角度对自由贸易港进行了分类。

邹俊善（1992）根据发展趋势将传统自由港分为海关封闭的工业化国家的自由港和原属殖民地国家的自由港。高中岗（1993）按经济功能特点将其分为四类：贸易型、生产型、科技型、综合型。“港口代际划分”（UNCTAD, 1992, 1999）理论以港口功能为标准将现代港口演化分为四代。2000年之后，世界典型的自由贸易港区都覆盖了业务功能、产业功能和制度功能，并呈现出“业务功能多元化发展、产业功能类型依优势而定，和政策制度功能突出”等特点（裴长洪和陈丽芬，2015；舒琴芳，2014）。港口形态也突破了单一港口的特点，呈现出“海陆空复合发展”特征，朝着多功能、立体化的综合型自由港方向发展（梅冠群，2012）。

从经营者角度看，各国自由贸易港都是授权给企业自主经营。经营企业可以是公立企业，也可以是私人企业。新加坡最著名的经营企业是新加坡国际港务集团（PSA）。淡马锡控股是该集团的全资股东，也是新加坡政府全资企业。新加坡第一个自由贸易区裕廊自由贸易区是完全由私人企业经营。在美国，通用区类型对外贸易区通常是被授权给所在港务局代表国家经营，而分区类型对外贸易区则被授权给单一私人企业经营。

根据是否围网封闭，自由贸易港被分为封闭式和开放式。大多数自由贸易港采取围网封闭管理，对区内企业提供较境内其他区域更佳的位置、公共设施、基础设施、服务和税费优惠等。少数自由贸易港未被物理封闭，而是实施企业身份认证管理。这样，拥有自由贸易港身份的企业可以在享受自由区福利的同时在设区国的任何地方落户。

通过对各国自由贸易港政府治理架构的梳理，本文发现，自由贸易港大致有三种政府治理模式。各国自由贸易港普遍获得了全国性立法，例如美国的《对外贸易法案》、新加坡的《自由贸易区法案》、阿联酋的《自由区法案》等。在该全国性法案的约束之下，从管理者与经营者的关系及是否获得立法权限来看，自由贸易港存在三种情形。一是管理者与经营者分离，二者都不具备立法权，例如新加坡自由贸易区和其他大多数自由贸易港；二是管理者与经营者分离，管理者拥有立法权而经营者不具备立法资格却获得了特别立法，例如美国私人企业申请设立的对外贸易区即分区；三是管理者与经营者合一并拥有立法权，自由贸易港因而是拥有一定自治权的实体，例如迪拜的自由区，以及美国公共企业设立的对外贸易区即通用区。

（四）自由贸易港的共性开放特征

观察各国案例，自由贸易港除了满足《京都公约》的定义条件，还具有如下共同之处。

第一，实施自由经济体制，同时实现货物、服务、资金、信息等与境外之间的自由流动。自由贸易港被誉为“世界上最易开公司”的地方，满足三个基本要求。一是“境内关外”，免除海关常规监管，7天24小时快速通关，适用简化的产品分类法，实现自由贸易；二是最少文件要求，除了必要的卫生和国土安全及移民机构，不设其他政府部门，基本取消金融管制和外汇管制，实现自由投资、自由金融和自由汇兑；三是被国家层面立法覆盖，被免予适用部分国内法律，管理者被授权单独立法，一些地方自由贸易港的经营者还获得专门立法。

第二，一般表现为地理面积较小的产业集聚区。自由贸易港通常面积较小，并在设立之初即从宏观层面获得明确的产业规划，重点发展特定产业，逐渐产业集聚，最终带动全国或地区经济发展。迪拜国际金融中心（DIFC）成立于2004年9月，占地仅1.1平方公里。目前，DIFC共有挂牌企业将近1000家，其中一半是金融类企业。DIFC由此成为中东和北非最重要的现代化伊斯兰金融中心，是迪拜经济的重要支柱，2016年GDP贡献达到12%。裕廊自由贸易区是新加坡最早设立的自由贸易港，在其推动下，附近的裕廊工业区如今成为世界三大炼油化工中心，拥有世界级的化工生产基地，也是亚洲石油产品定价中心基地之一，规模仅次于荷兰鹿特丹和美国休斯顿。美国知名度最高、面积最大的对外贸易区是纽约—新泽西港49号，占地15.8平方公里，但其内部又被不同企业申请设立为多个单一工厂分区。

第三，营商成本低。一是不仅豁免海关监管和商品关税，商品还可以在某个自由贸易港内或者得到许可后在不同自由贸易港以及各种特殊经济区之间自由移动、改装、加工、销售乃至无限期存放⁽⁶⁾，只有当货物等从自由贸易港转移到国内市场消费时才面临海关常规监管和缴纳关税等问题。二是各国自由贸易港在遵循顶层设计前提下根据本国税制特征提供国内税优惠。三是费用节约，来自于自由贸易港免予常规监管所节省的行政费用以及用地、仓储费、融资等方面。

第四，政府治理结构简单。自由贸易港的政府治理结构一般是四层级：中央政府—地方政府—管理机构—经营者。在美国公共企业设立的对外贸易区和迪拜的自由区，经营者也是管理者，政府治理结构只有三级。而新加坡没有地方政府，因此政府治理机构只有两层。各层级的权责边界清晰。中央政府拥有设立审批权；管理机构既负责战略引导和规划，提供完善的法律框架与贸易投资激励措施，协助推广和招商引资等，也是监管机构；公共或私人企业是具有高度自主权的经营管理者，向使用者提供有偿服务。

第五，严格事后监管和二线监管。为了应对由于宽松环境下潜在不法活动的挑战，如走私、洗钱和毒品运送等，绝大多数自由贸易港被物理围网和封闭管理，并严格事后监管和二线监管，对违法者施加能产生强大震慑效应的处罚，通常不允许常住居民。