第1章 导论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
我国拥有各类草原近41亿公顷，其中可利用草原面积约3.3亿公顷，约占总面积的84.3%［1］。在我国960万平方千米的国土面积中，草原的人均占有量、总量均居首位。草原是我国高寒、干旱、高海拔、荒漠等生态环境脆弱、自然环境严酷区域的主体生态系统，我国的青藏高原、北方干旱半干旱、南方、东北湿润半湿润区域形成了四大草原生态功能区，为我国构筑起了一道天然的绿色生态屏障，这是农作物、林木等其他植物所难以替代的［2］。
青藏高原作为我国四大草原生态功能区之一，在地形、地貌、水文、地质、土地及自然资源等方面均有别于其他草原生态功能区，而分布于青藏高原东部的广大草原又是我国黄河、长江、怒江、澜沧江等几大水系的发源地和流经区域，这些区域的草原生态环境和自然资源状况直接关系到下游流域的生态安全。受自然因素和人为因素的影响，这些区域出现了水土流失、土地沙化、鼠害猖獗、草地水源涵养功能减退、生物种类和数量减少等严重的生态环境问题。这些问题的出现不仅给当地经济社会的发展造成了严重的影响，而且严重危及了下游的生态安全。为了解决这些问题，实现可持续发展，国家在这些区域相继实施了一系列政府主导型的协调相关利益方利益关系的草原生态建设补偿项目，如“退牧还草”工程、草原生态保护补助奖励机制政策等。然而，通过调查发现，在这些草原生态建设补偿项目中却存在许多问题，主要表现在以下几个方面：
第一，在工程规划与设计之初，牧民并没有被纳入工程项目的设计与管理过程当中，而是被排除在决策、交易、利益分享格局之外，实施过程更多体现的是政府的意志，行政化色彩过于浓厚；
第二，补偿资金主要来源于两个方面，一是中央财政转移支付，二是地方配套，真正的生态系统服务享受者并未被纳入考虑范围；
第三，补偿资金的投入量也不是基于严格的环境效益和成本的经济评估框架来决定，而常常由补偿决策和预算决定；
第四，在具体实施过程中，地方政府常从完成任务和应对检查的角度考虑，过于偏重工程建设的数量目标，相对忽视了质量目标；
第五，从某种意义上讲，给予牧民的补偿常是出于善意，也是有条件的（草地利用变革的遵守程度），而不是真正的基于生态系统服务的供给，对工程项目的监管同样也是如此；
第六，基于公平和管理的角度，从宏观层面制定的补偿标准，虽然对牧民实行自主、自愿和直接参与的政策，但均采用统一的补偿额度，这种做法虽然能够降低交易费用，但是补偿的效率（补偿资金使用效率和生态保护效率）未必能得到提高；
第七，补偿方式过于单一，或偏重于现金，或偏重于实物，虽然现金或实物能够给予牧民最为直观的感受，短期内能够调动牧民的积极性，但是与牧民的实际需求之间存在很大差距，而且对提升牧民自身能力（管理能力、治理能力、就业能力等）方面的补偿明显不足。
正是这些问题的存在，使我国在青藏高原东部实施的草原生态建设补偿项目的执行效果大打折扣，并未达到预期的目标。生态建设补偿倾向于运用经济激励或惩罚手段对相关利益方的生产、生活行为进行调控，能够体现较好的成本—效益优势，起到较强的激励—抑制作用，在解决生态环境问题方面，受到了人们的普遍关注和青睐，在世界各地得到了广泛的应用，并取得了长足发展。然而，不管是在理论研究上还是在实践操作上，针对草原的生态建设补偿的研究还处于探索阶段，存在诸多亟待解决的问题和矛盾。这主要是生态建设补偿本身的复杂性和人们对其的理解不同造成的［3］。
因此，为弥补政府主导型草原生态建设补偿项目的不足，本研究基于生态保护效率和补偿资源与资金的使用效率角度，针对不同的微观补偿区域，展开了补偿区域的优先级判别研究，将土地类型、土地利用方式与管理、被补偿者的利益损失和成本投入及受偿意愿、生态系统服务及退化风险等纳入评估体系，为制定合理的补偿政策、补偿标准、补偿方式和补偿资金的初始分配等提供科学依据。因为青藏高原东部几大水系分布的广大草原区域涉及的地域范围较广，包含了西藏、青海、四川、甘肃的广大县级行政单元，受时间、成本、交通、语言等限制，本研究不可能对青藏高原东部几大水系分布的广大草原区域展开全面的调查与分析。为此，本研究选取了位于黄河流域的甘肃省甘南藏族自治州玛曲县，四川省阿坝藏族羌族自治州若尔盖县、红原县、阿坝县，作为青藏高原东部草原生态建设补偿区域的优先级判别研究的案例区。之所以选择这些区域作为案例区，主要是因为：第一，该案例区位于青藏高原东部，属于四川、青海、甘肃三省交界处。第二，该案例区属于黄河干流流经区域，流域内黄河全长433千米，是龙羊峡以上六个干流水源涵养分区中的一个，土地面积占黄河源区面积的17%，沼泽湿地面积占黄河源区沼泽湿地的56%，是沼泽湿地最为集中的区域，也是重要的产流区。第三，该案例区属于高原亚寒带湿润区，气温较高、降水丰沛、蒸散发旺盛，是六个水源涵养分区中降水最为丰富的地区。第四，按照原国家环保总局2002年编制的《全国生态功能区划》，该案例区属于中国生态区划分区系统中的江河源区高寒草甸生态区(1)，区域内的高寒草甸截留、持水、吸水等能力很强，在融冰期不断有水渗出，表现出很强的水源涵养能力。同时，区内水系发达，有贾曲、黑河、白河等重要支流，河道蜿蜒曲折，支流、岔流发育众多，有效地补给了黄河的径流量。第五，该案例区内的高寒草甸生态系统在生物多样性保护、防风固沙、保持水土、碳汇等方面所起的作用也非常重要。第六，受气候和人为因素的双重影响，尤其是人为因素，如过牧、滥采、乱挖、开垦等的影响，区域内高寒草甸退化沙化、生物多样性锐减、湖泊沼泽湿地萎缩、水源涵养量下降等问题接踵而至。严重的生态环境问题，不但影响了地方经济社会的可持续发展，而且严重威胁了水源涵养等草地生态系统服务功能的正常发挥，危及了整个黄河流域的水安全。
选择这些区域为案例区展开研究，期望能够为青藏高原东部广大草原分布区草原生态建设补偿区域的优先级判别研究提供借鉴与指导。
1.1.2 研究意义
1.1.2.1 理论意义
第一，给出了草原生态建设补偿区域的优先级判别的概念内涵。草原生态建设补偿区域的优先级判别实质上是对国外补偿对象空间选择问题研究的延伸，其区别就在于国外对补偿对象空间选择的研究大多是按一定的标准进行的，运用市场化运作手段（“自下而上”的方式）将不符合标准的对象排除在补偿对象之外。然而，本研究所进行的草原生态建设补偿区域的优先级判别研究则不同。本研究考虑到了我国的实际情况，采用“自上而下”和“自下而上”相结合的方式。同时，又考虑到补偿的公平性、补偿的“泄漏”、道德风险和逆向选择等问题，所判别区域涵盖了执行草原生态建设补偿项目的所有地区，按照一定的判别标准对不同微观补偿区域（县域）进行了等级划分，从而为补偿标准、补偿资源与资金的初始分配提供依据。
第二，为学术研究和我国政府主导型草原生态建设补偿项目的实施提供一种全新的理念和执行策略。本研究在借鉴国外先进模式的基础上，既要对国外判别标准、模型与分析方法进行思考、分析与改进，又要构建出适合我国和案例区实际的环境效益和成本的经济评估框架，使其具有本土化和区域化特质。因此，本研究给出了进行草原生态建设补偿区域的优先级判别的判别标准、判别模型、在草原生态建设补偿项目中所处的阶段、工作步骤等。
1.1.2.2 实践意义
第一，既可解决草原生态建设补偿项目中补偿资金的初始分配问题，又可避免无效率状况的出现，还可处理好补偿过程中出现的道德风险、逆向选择和不正当激励等问题。本研究本着在草原生态建设补偿项目规划与设计之初就从成本—效益目标出发、充分考虑补偿的效率与公平性问题、均衡相关方利益的原则，判别出的结果不仅能照顾生态系统服务功能重要、退化风险较高的地区，还能照顾次要地区，更重要的是能充分保证草原生态建设补偿效益目标的实现，提高补偿资金的使用效率。
第二，选取甘肃省甘南藏族自治州玛曲县，四川省阿坝藏族羌族自治州若尔盖县、红原县、阿坝县作为开展青藏高原东部草原生态建设补偿区域的优先级判别研究的案例区，不但能够为青藏高原东部广大草原分布区开展草原生态建设补偿区域的优先级判别研究提供借鉴和指导，而且能够为该区域草原生态建设补偿资金的初始分配、补偿资金使用效率的提高、生态保护效率的提高、黄河流域水安全的保护等提供最直接的解决方案。