第二节 民族法实施的措施
一、推动《民族区域自治法》的配套立法
在《民族区域自治法》的配套立法方面，我们取得了比较大的成绩：中央层面的配套立法主要有：国务院关于进一步贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干问题的通知、国务院实施《民族区域自治法》若干规定、国务院办公厅《少数民族事业“十一五”规划》《少数民族事业“十二五”规划》、国家民委等5个部委《关于扶持人口较少民族发展规划》、教育部《关于贯彻落实〈国务院实施民族区域自治法若干规定〉的通知》、国务院扶贫办《关于认真贯彻落实〈国务院实施民族区域自治法若干规定〉的通知》、卫生部《关于贯彻落实民族区域自治法，进一步加强民族地区卫生工作的通知》、国家开发银行《关于贯彻〈国务院实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定〉的实施意见》、商务部《关于加快民族贸易发展的指导意见》、国家民委、科技部、农业部、中国科协《关于进一步加强少数民族和民族地区科技工作的若干意见》、国家民委《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要（2011—2015年）》等。
《非物质文化遗产法》的配套立法应对少数民族或民族地区的非物质文化遗产保护作出特别规定，国家级非物质文化遗产代表作名录体系应向少数民族倾斜，已经公布的四批名录中少数民族的非物质文化遗产过少。并设立专项的少数民族传统文化发展基金。少数民族的传统生活方式在当今社会面临着环境恶化、旅游开发、工程建设等多方面的挑战，已经成为民族自治地方未来发展的一个瓶颈。《经济、社会和文化权利国际公约》第15条和《公民权利和政治权利国际公约》第27条确认了少数民族享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。从国际人权法的角度，文化权利的一个重要方面就是少数人群体（包括少数民族）保持其固有生活方式及文化特性的权利，我们称之为“少数民族基本文化权利”，这也需要通过配套立法的方式加以解决。
此外，中央层面的配套立法还应包括《民族特需用品产业促进法（条例）》，其中应规定国家保障民族特需用品的生产，是保障少数民族权益、完善民族区域自治的重要手段之一。从民族特需用品生产企业的发展状况看，龙头企业少，知名品牌少，产业化程度低，这些企业与其他行业的企业相比处于弱势，因此，该法中主要应规定，政府对民族特需用品生产企业的扶持措施与管理措施，但以前者为主。政府必须通过政策和资金倾斜来促进民族特需用品生产企业的发展，比如降低经营的税费、贷款上的扶持、技术上的帮扶等。
进入新世纪之后，国家再次将民族教育的发展提上议事日程，制定了很多具体的鼓励民族教育发展的措施，如2000年《国家民委、教育部关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》、2002年《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》、2004年《教育部国家发展改革委国家民委财政部人事部关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》、2005年《国家民委、教育部关于进一步办好民族院校加快民族高等教育发展的意见》等政策，有力地促进了少数民族高等人才的培养和民族地区政治经济和文化的发展。当前有必要将这些相关法律文件合并成为一部《民族教育促进法》。
《民族地区环境资源法》也应成为《民族区域自治法》重要的配套立法之一，我们认为，民族自治地方环境资源方面的最重要的问题，也是有别于一般地区的重大问题之一就是民族自治地方获得利益补偿的权利，《民族区域自治法》关于利益补偿的相关规定的具体内涵应进一步明确。该法主要解决以下问题：一是民族地区利益补偿；二是适合西部的环境影响评价；三是民族地区生物安全；四是归民族地区所有的资源权利的产权认定与登记制度；五是少数民族文化对环境特殊的依赖关系；六是适合民族地区的特色自然资源管理制度。
地方层面的配套立法也进展很快。截至2014年11月，155个民族自治地方，制定了139件自治条例、747件单行条例。自治州、自治县基本上完成了自治条例的制定，其他15个自治州和自治县的自治条例还在讨论中；较遗憾的是5个少数民族自治区的自治条例，有的易稿几十次，历时十几载，但始终不能出台。
地方层面的配套立法需要加强的是各省的贯彻实施《民族区域自治法》办法或《（散居）少数民族权益保护条例》；各民族自治地方已有自治条例的修订，尤其是五大自治区自治条例的创制；各地充分运用这一专有立法权，根据民族自治地方的实际情况，灵活制定单行条例等。
全国人大常委会还应加强对《民族区域自治法》的解释工作。目前，民族区域自治法律、法规、规章及自治条例和单行条例在实施过程中存在的问题很多，有的甚至得不到有效执行，究其原因有的是法律规范本身在立法技术上存在问题，有的是法律规范的内容与客观现实脱节，要解决这些问题，除及时通过法定程序进行修改、补充外，对其中只是因立法技术产生的问题可以通过法律解释的方法来解决。
各级人大和政府应依法追究违反《民族区域自治法》的法律责任。比如，上级财政截留民族自治地方财政资金问题的法律责任；上级国家机关不履行相关对民族自治地方的帮助职责的法律责任等。
最高人民法院与最高人民检察院出台相关的司法解释，对各级司法机关在审理与民族有关的案件时，灵活适用相关法律，保护少数民族的合法权益。如对违反《民族区域自治法》、侵害少数民族权益的案件，可以根据《民族区域自治法》以及相关法律法规作出判决。对少数民族习惯法给予相应的尊重。只要不违反国际公认的基本人权，应尊重少数民族的特有纠纷解决机制。对涉及少数民族文化的纠纷或诉讼咨商本民族或当地有威望、有影响的民间人士。
各级人大常委会制定本常委会的工作制度，经常性地检查《民族区域自治法》的贯彻实施情况，对监督检查中发现的各种问题，督促有关部门及时加以整改。
国务院和地方各级政府定期听取所属职能部门贯彻实施《民族区域自治法》的工作汇报，对所属民族工作部门，要在人员编制和工作条件方面给予大力支持，增加工作经费，强化工作手段，以便更好地推进《民族区域自治法》的实施。
二、加大民族法的执法力度
国家的各级行政管理机关是实施民族法的主要国家机关，由于民族法具有特殊的内容、对象和目标，因此，在实施民族法的过程中，国家行政管理机关应当针对民族地区的实际情况，提高政府工作中的民族法制观念，严格依法行政，保障民族自治地方的自治机关行使自治权，改革民族地区的政府机构，提高行政效率。[92]同时，还要依法管理民族地区的各项社会事务，如依法管理民族宗教事务，加强对民族地区经济和社会的法制管理等，进而促进民族地区经济和社会的全面发展。
《民族区域自治法》第20条规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。然而，如果上级国家机关在收到报告之日起60日内仍不答复，该上级机关这种不履行职责的行为应承担何种法律责任呢？这时，应该明确规定该上级国家机关需承担的法律责任以及当事人的相应救济程序，在未来的《行政程序法》中应该规定具体的责任追究程序及与此相关的法律后果。故在民族区域自治法或其配套法规中专门针对不同主体的不同的违法行为设定严格的法律责任是民族区域自治法达到法治要求的重要措施。
此外，还应确定《民族区域自治法》中“法定公务协助”的范围。法定公务协助关系是法律、法规明确规定的应当进行的公务协助关系，很明显，《民族区域自治法》中规定的很多公务协助都属于这一范畴。如在第六章“上级国家机关的职责”部分，有不少关于上级国家机关应当怎么做的条文，第55条中规定，上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。第58条中规定，上级国家机关从财政、金融、人才等方面帮助民族自治地方的企业进行技术创新，促进产业结构升级。这些关于上级国家机关应当怎么做的条文就属于《民族区域自治法》规定的“法定公务协助”的范围，即上级国家机关必须按照法律的规定履行相应的作为义务。
三、加强对少数民族人权的保障
在民族平等权方面，早在1952年，政务院《关于保障一切散杂居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》中指出：一切散杂居少数民族，在社会生活的各个领域，均有自由保持或者改革其民族的生活方式、宗教信仰和风俗习惯的权利，别人不得干涉，并须加以尊重和照顾。此后，又有一系列的保障少数民族平等权的法律规定，这也是我国保障少数民族公民权利的具体体现。
少数民族参与行使国家权力的权利受到特殊保障。为了保障少数民族行使选举权与被选举权，一方面要保证少数民族享有与汉族同等的选举权与被选举权，而在另一方面，又应当对少数民族行使该项权利予以特殊的照顾，对此我国的《宪法》《选举法》《民族区域自治法》均有明确规定，并集中表现在历届全国人民代表大会对少数民族代表的名额都制定了明确的分配方案。历届全国人民代表大会中，少数民族代表占代表总数的百分比，都为少数民族占全国总人口的比例一倍左右。即便是人口只有几千人的珞巴族、赫哲族、门巴族等，在全国人大也都有其代表。我国的《选举法》规定：“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会”，同时还对各少数民族代表的选举作了特殊照顾性的规定。
这些法律规定落实到具体的各个民族自治地方，表现为少数民族有权在国家机关任职，自主管理本民族、本地区的内部事务。我国155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会都由实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长则全部由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方的自治机关所属工作部门的其他组成人员中，依法合理配备实行区域自治的民族干部和其他少数民族干部。截止到2013年底，全国少数民族干部总数已经达到了干部队伍总数的10.4%。
在少数民族的经济权利方面，国家积极落实促进内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏五个自治区经济社会发展以及支持其他民族地区发展的政策和专项规划，促进民族地区经济发展主要指标增速高于全国平均水平。继续制定实施扶持人口较少民族发展、兴边富民行动、少数民族事业发展等专项规划。在主要草原分布地区全面建立草原生态保护补助奖励机制，牧民收入增幅不低于本省（区）农民收入增幅。大力发展民族贸易和民族特需商品生产，落实有关优惠政策，保障少数民族生产生活的特殊需要。重视民族地区生态环境保护。[93]
以2014年为例，中央财政拨付少数民族发展资金40.59亿元，比上年增长10%。中央财政为支持边境地区发展，投入行边富民补助资金和中央预算内投资28.8亿元，比上年增加8890万元。中央预算内投资和少数民族发展资金拨付15.3亿元扶持人口较少民族加快发展，比上年增加8710万元。大力实施少数民族特色村寨保护与发展工程，中央财政专项补助资金达到4.9亿元，较上年增长22.5%。[94]
同时，在工作权方面，国家重点强化对包括少数民族地区等经济困难、身体残疾、长线专业等有求职困难的毕业生的服务，选择部分经济欠发达、未就业毕业生数量大的城市作为重点联系城市，并确定与发达地区间建立跨地区招聘，开展劳务输出，促进毕业生就业。同时支持民族地区发展经济扩大就业，开展创业培训，完善就业服务体系，加大对民族地区就业再就业的资金支持。
此外，党和国家十分重视少数民族干部的培养和使用，155个民族自治地方的少数民族干部比例，普遍接近或超过少数民族人口占当地总人口的比例。人事部已下发规范性文件，要求各地在公务员招录中，要采取为少数民族考生确定专门录用计划和职位、降低少数民族考生的报考资格条件、给予加分或降分照顾、使用民族语言文字进行考试等措施，对少数民族报考者给予适当的政策倾斜。
在少数民族的社会权利方面，国家建立和完善了养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度，形成与当地经济和社会发展水平相适应的社会保障体系。2007年，卫生部支持西藏、内蒙古、宁夏、青海、云南率先实现新型农村合作医疗制度覆盖全省（区）农牧民，确保广西、新疆覆盖80%以上，还专门安排了西藏农牧民免费医疗资金，并把中西部地区中农业人口占人口比例高于70%的市辖区也纳入补助范围。
1.少数民族的风俗习惯权利得到了切实的保障
包括尊重少数民族生活习惯，尊重和照顾少数民族的节庆习俗，保障少数民族特殊食品的经营，扶持和保证少数民族特需用品的生产和供应以及尊重少数民族的婚姻、丧葬习俗等。同时，提倡少数民族在衣食住行、婚丧嫁娶各方面奉行科学、文明、健康的新习俗。《国务院办公厅关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》（国办发[2008]33号）中重点强调了对少数民族风俗习惯的保障是各部门各地方政府的重要职责。
2.参加文化生活的权利
国家积极创造各种条件，促进少数民族群众参加文化生活，享受文化成果。国家加大对少数民族特色文化保护工作的扶持力度，加强对少数民族文化遗产的保护，对濒危项目和年老体弱的代表性传承人实施抢救性保护，对少数民族非物质文化遗产集聚区实施整体性保护。支持民族传统体育事业发展。
3.受教育的权利
在少数民族受教育权利保障方面，公共教育资源向民族地区倾斜，国家加快发展学前教育，支持边境县和民族自治地方贫困县义务教育学校标准化建设，加强民族地区寄宿制学校建设，积极稳妥推进双语教育，大力推进职业教育，加大师资培养培训力度，加强教育对口支援。同时，国家加大少数民族党政人才培养选拔力度，支持民族地区实施国家高技能人才振兴计划和农村人才支持计划，继续免费为民族地区农村定向培养全科医生和招聘职业医师，培养民族医药专业人才。
4.语言文字权利
在中国，无论在司法、行政、教育等领域，还是在国家政治生活和社会生活中，少数民族语言文字都得到广泛使用。现在，中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议等重要会议上都提供蒙古族、藏族、维吾尔族、哈萨克族、朝鲜族、彝族、壮族等民族语言文字的文件和同声传译。内蒙古、新疆、西藏等民族自治地方，都制定和实施了使用和发展本民族语言文字的有关规定或实施细则。
5.宗教权利
民族自治地方的自治机关根据宪法和法律的规定，尊重和保护少数民族的宗教信仰自由，保障少数民族公民一切合法的正常宗教活动。截至2014年，西藏自治区有各类宗教活动场所1787座，住寺僧尼4.6万余人；新疆维吾尔自治区共有清真寺2.43万座，教职人员2.8万多人；宁夏回族自治区共有清真寺3500多座，教职人员5100人。活佛转世作为藏传佛教特有的传承方式得到国家的尊重，西藏现有活佛358名，其中40多位新转世活佛按历史定制和宗教仪轨得到认定。大力实施利寺惠僧政策，实现了在编僧尼医保、养老、低保和人身意外伤害保险全覆盖，并每年为僧尼免费进行健康体检。根据国家藏传佛教高级学衔制度，截至2014年，共有110位僧人荣获“拓然巴”高级学衔，84位僧人荣获“智然巴”中级学衔。少数民族宗教经典得到保护和传承。国家投资3500万元，历时20多年完成了《中华大藏经》（藏文）对勘本的整理和出版。中国伊斯兰教协会为信教群众编印了《塔哈维教典诠释》《哲拉莱尼古兰经注》等阿拉伯文伊斯兰教典籍。中国伊斯兰教协会开通了维吾尔语版网站，介绍宗教文化知识，开展网络解经，满足群众的宗教需求。2014年，中国共有14466名穆斯林赴麦加朝觐。有关部门加强对朝觐团医护人员的集中培训，努力提高朝觐医疗防疫水平，保证了朝觐人员的健康和安全。[95]
四、夯实民族法实施的物质基础
民族地区经济社会的全面发展是民族法实施的物质基础，国家加大力气促进民族地区经济社会全面发展的同时，也夯实了民族法实施的物质基础。国家加大对民族地区的投入，民族地区的经济实力迅速增强。目前已将155个民族自治地方全部纳入中央财政直接转移支付范围。2014年，内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆5个自治区和贵州、云南、青海3个少数民族人口较多的省，城镇居民人均可支配收入分别为28350元、24669元、22016元、23285元、23214元、22548元、24299元、22307元，分别比上年实际增长9.0%、8.7%、7.9%、8.4%、10.1%、9.6%、8.2%、9.6%；农村居民人均可支配收入分别为9976元、8683元、7359元、8410元、8724元、6671元、7456元、7283元，分别比上年实际增长11.0%、11.4%、12.3%、10.7%、11.2%、13.1%、10.9%、12.7%。[96]
在具体措施方面，国家发改委在批复“十一五”期间有关地方建设规划、安排投资计划时，适当减免了民族地区配套资金，在农业和电力设施等项目上对少数民族集中的中西部地区实行较低的地方配套资金。交通部将在“十一五”期间进一步加快少数民族地区交通建设步伐，民族地区境内的国道主干线已于2007年全部贯通，西部开发省际公路通道2010年已基本建成。
在14个集中连片特困地区投入车辆购置税收入补助地方资金约1541亿元，支持片区改造建设3.17万公里的高速公路和普通国省道，建设9.6万公里农村公路和一批农村客运站点，解决片区93个乡镇、1.05万个建制村交通问题。推进四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、新疆等七省区138个“溜索改桥”项目建设。按照年人均收入2300元（2010年不变价）的农村扶贫标准计算，2014年底农村贫困人口为7017万人，比上年减少1232万人。[97]
此外，商务部已经于2008年5月制定了《关于加快民族贸易发展的指导意见》，提出了加快民族贸易发展所面临的主要任务包括健全民族地区市场体系、保障民族地区生活必需品市场供应、培育民族贸易骨干企业、促进民族特色商品生产与流通、鼓励外商投资民族地区、加大民族地区贸易促进工作力度以及整顿和规范民族地区市场经济秩序，具体的促进民族贸易发展的措施包括落实民族贸易优惠政策、继续完善和实施重要商品储备政策、加大民族地区商务领域信息化支持力度、搞好民族贸易人才培训等多个方面。
五、促进民族法的遵守
1982年《宪法》第4条第3款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《民族区域自治法》在序言中也庄严地宣布：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，任何法律、法规、行政规章不得与之相抵触。”
民族法制建设是一项长期的系统工程，它的实施必然涉及少数民族和民族地区的政治、经济、文化等社会生活的各个方面，必然会产生一些新问题、新情况，同时，我国的民族问题的长期性、复杂性、重要性的特点依然存在。因此，必须加强民族政策教育，经常检查民族政策和有关法律的遵守和执行，为民族法制工作的顺利进行营造良好和谐的民族关系。《民族区域自治法》第72条明确规定：“上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策教育，经常检查民族政策和有关法律的遵守和执行。”