第二节 民族自治地方
一、民族自治地方建立及区域变动的原则、条件和程序
《民族区域自治法》第12条规定：“少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立以一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方。民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或者民族乡。民族自治地方依据本地方的实际情况，可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。”明确规定民族自治地方建立的条件是：
第一，民族自治地方必须建立在少数民族聚居的地方。
这是实现民族区域自治的前提和基础。我国的民族区域自治不是单纯以民族作为自治单位，也不是单纯以地域作为自治单位，而是二者的有机结合。所谓聚居是指集中居住在一定区域。长期以来，我国形成了“大杂居、小聚居”的民族居住状况，各少数民族都有其相对集中的聚居区。建立民族自治地方的少数民族聚居区，必须有一定的规模，即具备自治所必需的人口、地域、经济等基本要素。规模太小的民族聚居区，不能建立民族自治地方。
以少数民族聚居区为基础，并不能简单地认为是以某一个或某几个少数民族在当地人口中所占的比例为基础。由于大杂居、小聚居的人口分布状况，以及有些少数民族人口很少或特少的人口特点，有些少数民族人口在当地总人口中所占的比例很小。如果简单地以人口比例为基础，那么，就有不少的少数民族不能建立自己的民族自治地方。从保障所有的少数民族平等地享有区域自治权出发，有些少数民族的人口在当地尽管占很小的比例，但只要具备一定的条件，就应当为该民族建立相应的自治地方。
第二，有利于处理民族关系。
民族关系是指在少数民族聚居区的民族构成、民族特点和当地各个民族之间在政治、经济、文化和社会生活等各方面的相互关系。根据当地的民族关系状况，包括两个方面：一是要充分考虑拟建立民族自治地方的少数民族聚居区的民族关系的历史状况。二是要综合考虑民族自治地方建立后有利于巩固和发展民族平等、民族团结、共同繁荣的民族关系。在历史上，一定行政区域内的各族人民共同劳动、共同生活、互相交往，结成了密切的关系，在建立民族自治地方时，就要尊重历史事实以及该地区各族人民的意愿，使他们在新的社会条件下共同行使区域自治权。
第三，有利于当地经济的发展。
实行民族区域自治，建立民族自治地方，其目的就是为了保障民族平等，加速发展少数民族地区的经济，促进民族地区政治、经济、文化和社会的全面进步，促进各民族的共同繁荣。建立民族自治地方，在确定它的区域界限时，一定要从当地的地理环境、自然资源分布、交通运输和经济结构状况出发，以便有利于自治地方经济、社会和文化的发展，同时也要有利于整个国家的经济管理和经济布局。
第四，要参酌历史情况。
指建立民族自治地方时，一定要参酌和尊重该地区历史上的政治、经济、文化和社会各方面的问题。我国各民族在漫长的历史过程中，虽然存在过民族压迫和民族剥削的制度，各民族间存在隔阂，甚至存在过民族压迫和民族剥削的制度，彼此间发生过战争，但从主流上看，各民族在经济、文化和政治上的相互接触，相互帮助，从未中断过，促进了边疆和中原地区的经济发展。主要表现为：在历史上形成的行政隶属关系、行政管理模式，在多民族共同体中各民族所处的地位和发挥的作用；在共同的生产和生活实践中，形成的比较稳定的经济关系、民族语言和习惯，以及宗教信仰等。全面考量这些因素，对于民族自治地方的设立，是非常必要的。
《民族区域自治法》第14条规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。”这是民族区域自治法对民族自治地方建立的程序规定。包括两道程序：
一是协商拟定。民族自治地方的建立不仅关系国家政权的建设，而且直接关系当地少数民族人民当家做主管理本地方内部事务，发展本地方经济事业，与少数民族的切身利益密切相关。因此，在建立什么样自治地方的一系列重大问题上，必须与当地有关民族的代表充分协商，征求各民族的意见，然后作出决定。此外，在确定民族自治地方的区域界线的时候，往往涉及该民族自治地方与其他地方的关系，这也需要通过协商，取得相邻地方的谅解和支持。由于中国各民族杂居情况特别显著，绝大多数少数民族都与其他少数民族和汉族交错居住，建立民族自治地方时，必须认真贯彻民族平等原则，与各少数民族代表充分协商，慎重处理好民族关系，做到各民族的自愿联合，这样才能加强民族团结，齐心协力，共建民族自治地方。
二是依法报请批准。民族自治地方是国家的一级地方政权建置，因此，在共同协商拟定的基础上，还要按照法律规定的程序报请批准。不同级别的民族自治地方的建立，审批的主体各不相同。《宪法》第62条和第89条分别规定，全国人民代表大会“批准省、自治区和直辖市的建置”，国务院“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”。可见自治区建置审批权归属全国人民代表大会，自治州、自治县的建置审批权归属国务院。而三级自治地方的区域划分审批权都由国务院行使。至于申报主体，则分别为：有关自治区建置的申请，由国务院向全国人民代表大会上报；有关自治州、自治县的建置和区域界线划分的申请，由该自治州、自治县所在的省、自治区、直辖市向国务院上报。
值得一提的是，在2014年9月召开的中央民族工作会议上，习近平总书记明确指出：“开展民族识别和建立民族自治地方的任务已经基本完成，不存在继续推进的问题，不要在这个问题上继续做文章了。”这表明，我国155个民族自治地方的格局已经基本确立，新建民族自治地方的历史任务已经完成。
1.民族自治地方区划变动的原则
《民族区域自治法》第14条第2款规定：“民族自治地方一经建立，未经法定程序，不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动；确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。”
首先，民族自治地方及其区域界线一经确定后，必须保持相对的稳定性。原因在于：一是为保障民族自治地方的正常生产和正常秩序的需要，是国家政治、经济建设的需要。因此民族自治地方区域的稳定性，必须通过法律的稳定性来加以保障。二是针对历史教训而作的法律上的规定。三是民族自治地方的确立，区域界限的划分，是依据宪法的规定，按照法定的程序报请批准的；民族自治地方报经批准建立，区域界限的划定被确定后，就受到国家法律的保护。非经法律程序批准，任何组织和个人都不得随意变更，否则就侵犯了民族自治权益的法律规定。
其次，变动的前提是“确实需要撤销、合并或者变动”。也就是说，在相对稳定的原则下，根据需要是可以变动的。这种变动一是根据国家建设的需要，二是有利于少数民族发展繁荣的需要。
2.民族自治地方区划变动的程序
在地方区划变动时，上级国家机关必须与民族自治地方的自治机关进行充分的协商，协商的主体为上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关。协商的主体与建立民族自治地方时有所变更。上级国家机关的有关部门为按照区划变更的相关程序的有关部门，这在下面的法定程序讲解中有所涉及，而民族自治地方的自治机关则是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府，自治机关是行使民族自治权力的机关，协商的结果是要取得该民族地区各民族的自愿和最高程度的共识。在协商的过程中，要避免形式主义，走过场，违背民主原则，也不要久议不决，通过协商，要认真处理好当地的民族关系，确保该地区的稳定，促进该地区的发展。
二、民族自治地方的类型
行政区域划分是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。根据《宪法》第30条和《民族区域自治法》第2条的规定，我国的民族自治地方分为三级：
1.自治区
自治区是与省、直辖市平行级别的行政单位。目前，我国共有5个自治区。1947年，在中国共产党领导下，已经解放的蒙古族地区就建立了中国第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。中华人民共和国成立后，中国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。1955年10月，新疆维吾尔自治区成立；1958年3月，广西壮族自治区成立；1958年10月，宁夏回族自治区成立；1965年9月，西藏自治区成立。
2.自治州
自治州是中国行政区划中为保证少数民族的平等权利而划分的一种特殊形式。三级民族自治地方中有些有对应的普通行政区划，如自治区是与省、直辖市平行级别的行政单位。自治州则有一点特殊性，没有完全对应的普通行政区划单位。在实际工作中，通常把它与地区并列，其实两者是不同的。地区行政区划单位是省人民政府的派出机构，不是一级政权组织。从我国整个行政区划的设置来看，我国是三级行政区划单位，即省、县、乡，自治州则是一种比较特殊的区划单位，是适应聚居少数民族建立相应自治地方的需要而设置的，是省级以下，县一级以上的行政区划，相当于省内行政公署一级。因为有些聚居的少数民族，组建一个自治区不够，建立自治县又太大，自治州则照顾到了这种情况，它体现了国家对聚居少数民族实现自治的充分考虑。
3.自治县
自治县是和县平行的一级行政区划单位。按照中华人民共和国宪法的规定，自治县与一般县相比具有更多的自治权限。
一个民族有多处大小不同的聚居区，可以建立多个不同行政地位的自治地方，如回族在全国建立有宁夏回族自治区、甘肃宁夏回族自治州、河北孟村回族自治县等多个不同行政地位的民族自治地方。
另外，民族乡不属于民族自治地方，而是民族区域自治的一种补充形式。民族乡是与普通乡同级的特殊基层地方政权，是现行《宪法》中提出的概念，民族乡比普通乡有更多的自主权或特殊的职权，设置民族乡的目的就是要更好地保障少数民族的平等权利。现行《宪法》第99条第3款规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施”，1993年9月15日，国务院批准、国家民委发布《民族乡行政工作条例》，对民族乡的成立、运转、自主权以及相关扶持政策进行了规定，赋予了民族乡特殊的自主权。因此，民族乡虽然不属于民族自治地方，但它是我国民族区域自治的补充形式，是保障杂散居少数民族平等权利的一种途径，保障了少数民族的自主权，是一种特殊的政权形式。
1.以一个少数民族聚居区为基础建立的自治地方。
如宁夏回族自治区是以回族为基础建立的自治区，西藏自治区是以藏族为基础建立的自治区，另外如凉山彝族自治州、伊犁哈萨克自治州、乐方黎族自治县、宽城满族自治县、长白朝鲜族自治县等。其主要特点是实行区域自治的少数民族只有一个。在这一类民族自治地方内，虽然是以一个少数民族为实行民族区域自治的自治民族，但也包括汉族或其他少数民族人口。
2.以一个人口较多的少数民族聚居区为基础建立的民族自治地方或几个人口较多的少数民族聚居区为基础建立的民族自治地方中，包含以一个或几个人口较少的其他少数民族聚居区为基础建立的民族自治地方。
一个民族自治地方内其他少数民族聚居的区域，可以建立相应的自治地方，如新疆维吾尔自治区是以维吾尔族为基础建立的自治区，但在自治区范围内还包括伊犁哈萨克族自治州；博尔塔拉蒙古族自治州；昌吉回族自治州；克孜勒苏克尔克孜族自治州；巴音郭楞蒙古族自治州等5个以其他少数民族为基础建立的自治州。红河哈尼族彝族自治州还包括河口瑶族自治县、屏边苗族自治县、金平苗族瑶族傣族自治县三个自治县。黔南布依族苗族自治州境内有一个三都水族自治县。
3.以两个或多个少数民族聚居区为基础联合建立的自治地方。
如恩施土家族苗族自治州，是由土家族、苗族两个民族的聚居区为基础联合建立起来的一个自治地方；海西蒙古族藏族自治州，是由蒙古族、藏族两个民族的聚居区为基础联合建立起来的自治州；琼中黎族苗族自治县是以黎族、苗族两个民族的聚居区为基础联合建立的自治县；双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县是以拉祜族、佤族、布朗族、傣族四个少数民族的聚居区为基础联合建立的自治县。
三、民族自治地方的名称
《民族区域自治法》第13条规定：“民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成。”也就是说，民族自治地方的名称一般包括三个因素，即地方名称、民族名称、行政地位，而这三者的排列顺序是法定，不可随意更改的。
按照《民族区域自治法》第13条的规定，民族自治地方的名称，除了一般按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成外，还有一些特殊情况，采取的特殊的命名，现实存在，也为法律所允许，大致包括如下几种情况：其一，按照地方名称、民族名称、行政地位顺序组成民族自治地方的名称，但族名省略了“族”字。如新疆维吾尔自治区、巴音郭楞蒙古自治州、博尔塔拉蒙古自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州、伊犁哈萨克自治州、鄂伦春自治旗等。其二，没有地方名称，只有民族名称和行政地位。没有地方名称的有两种情况：一种是族名由地名演变而来的，族名与地名统一。如“东乡族自治县”中的“东乡”既是地名，又是族名；另一种根本不包含地名，如鄂温克族自治旗、鄂伦春自治旗都属于这种情况。因为这些民族居住比较集中，而且在全国本民族也只建立了一个自治地方，不存在和别的同一民族自治地方区别的问题。为了简明起见，这些自治地方只标明县、旗名，不用地名。其三，在历史上地方名称和民族名称已经合一，只用地方名称，不加民族名称，人们也清楚包含民族名称，如“内蒙古自治区”和“西藏自治区”两个民族自治地方名称中的“内蒙古”作为地名也含有蒙古族的族名，“西藏”作为地名也包含有藏族的族名。如果再加族名，反而显得有些累赘。其四，内蒙古自治区内的三个县级民族自治地方（包括鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗和莫力达瓦达斡尔族自治旗）的名称中的行政地位，不称“自治县”而采用“自治旗”，这是因为自治区建立后，各少数民族经济的县级地方建置的名称都演绎了历史沿袭下来的“旗”的称谓。上述特殊的情况下民族自治地方的命名，或者鉴于历史传统和习惯称谓，或者出于少数民族的意愿，因此《民族区域自治法》作为特殊情况予以确认，这充分体现了国家把原则性和灵活性结合起来，对历史传统习惯和少数民族意愿的尊重。
《民族区域自治法》第14条规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。”民族自治地方的名称的确定同样要严格按照法定的程序进行，不能随意确定或更改。
拓展
民族自治地方的区划改革